土地财政的风险及策略

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1、土地财政的风险及策略当前，失地农民的生存、发展问题以及城市高房价、房 地产泡沫等问题是社会广泛关注的民生问题，这些都与地方 政府普遍推行的土地财政政策有关。地方政府对土地财政的 依赖性越大，其存在风险的可能性也就越大。因此，研究土地财政隐藏的风险及治理对策，有利于地 方财政安全，实现经济社会的可持续发展。一、土地财政的成因分析“土地财政”是对当前地方政府在面临财政困境时利用土 地换取财政收入这种短期行为的一种形象比喻，包括地方政 府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等 方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。土 地出让收入和土地抵押的银行贷款，已经成为城市和其他基 础设施

2、投资的主要资金来源。自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国 的土地价格每年以的速度快速上涨，高地价给地方政府带 来了可观的财政收入。资料表明，20012003年间，土地出 让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35%； 2004 年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的； 2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿 元；2006年为7677亿元，2007年高达万亿元。2008年，尽 管有近50%的土地出让以底价收场，有10%的土地流标， 导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了 9000多亿 元不菲的收入。土地收入已名副其实地成为地方政府

3、的“第二 财政”。我国土地财政的形成与分税制改革和以GDP及财政 收入为核心的政绩考核体制有关。1994年分税制改革以后， 中央上收了大量财权，特别是将增值税的75 %归为中央政 府，2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中 央、地方共享税。但在财权向上集中的同时，地方财政支出 责任不仅没有相应减少，反而有所增加。地方政府不仅需要 承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单 位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有 企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以 及各种企业亏损补贴和价格补贴，等等。在这种财权向中央 集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制

4、下，财权上收 后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种（如财产税）， 于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方 政府以土地出让相关收入作为补充财政收入的重要来源。在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通 过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩，以此获得晋升（或 保住职位）的激励，这种以GDP和财政收入为核心的政绩考 核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。二、土地财政隐藏着巨大的财政和金融风险首先，土地财政具有不稳定性和不可持续性。在现行的 土地批租制下，地方政府无论以何种方式出让土地使用权， 卖一块土地，政府就一次性地收取5070年土地收益，这 为地方政府“以地生财”提

5、供了便利。即使我们不考虑13亿人 口的吃饭问题，也不考虑可征用农地、不可再生资源的有限 性，但市场有冷暖，房地产市场也有周期性变动，这意味着 土地价格不可能天天都有“面粉比面包贵”的火爆行情，当市 场发生变化，原来的供不应求就会转化为供过于求，土地流 拍、降价就不可避免，土地生财难以为继。其次，土地财政是导致我国耕地数量减少的重要因素。 杜雪君、黄忠华(2009)的实证分析表明，土地财政对耕地数 量存在负影响，其影响的弹性系数为一，即土地财政每增加 1个百分点，耕地数量将减少个百分点。2009年，我国耕地 总量为亿亩，已经接近18亿亩的“红线”。根据国土资源部的 有关数据，仅在20012008

6、年的8年问，我国耕地数量就 减少了亿亩。如果不加以控制，按照每年平均减少的数字， 2年就会突破“红线”。第三，土地财政严重损害了国民的利益。根据现行法律 规定，我国实行土地公有制，按理土地出让收益的分配和使 用应代表全民的利益。然而资料表明，全国多数地方征地款 的分配比例为：农民仅能拿到10%15%，集体拿25% 30%,政府及其他机构拿60%65%。征地中各产权主体地 位不平等、交易不公平使得农民失去了分享土地增值收益的 权利，越来越多的农民成为失地又失业的弱势群体。不解决 5亿多农民的问题，不解决全体国民的住房、医疗、养老等 基本社会保障问题，中国这个全球少有的消费市场就难以启 动，中国的

7、现代化就难以实现。第四，土地财政还可能会引发金融风险。在土地财政中, 有相当一部分城市建设资金是以政府信用为担保取得银行 贷款的间接财政。这些贷款一般不超过2年，如果土地出让 顺利且价格较高，地方政府可以通过丰厚的土地出让金收入 来偿还贷款，但如果土地出让价格不高，用于偿还贷款的能 力有限，地方政府就必须用其他方式取得财政收入来还款。 实际上，以政府信用为依托的贷款规模往往会超过地方政府 财政收入规模，金融风险也就出现了。第五，长远来看，土地财政有违科学发展，必然会导致 地方政府届际之间的不公平，进而导致土地资源利用的代际 不公平。土地出让金一次性收取，最长以70年为限，实际 上一次性预收了未

8、来很多年的土地收益。而城市的基础设施 支出却由历任各届政府负担。一旦城市化速度放慢，前人卖 地、后人维护的模式将难以为继。三、土地财政改革的政策建议地方政府必须放弃土地财政，必须放弃对土地一级市场 的控制。没有任何一个大国是靠土地财政来支撑政府支出、 提供公共物品的，唯一的办法是通过产业振兴、通过光明正 大的税收进行公共财政运作。地方政府必须摆脱对土地财政 和房地产市场的依赖。1.通过综合性的配套改革，降低地方 政府经营土地财政的激励。财权上收、事权下放以及“政绩逼 人”是造成地方政府依赖土地财政的一个重要原因。要降低地 方政府谋求预算外收入的动机，就必须建立多元化的公共投 资机制，地方政府不

9、能再作为地方经济建设的主导者，而应 该成为地方公共物品和服务的提供者。在财政负担上，中央 政府要适当增加事权，如义务教育经费由中央政府承担，这 样既减轻了地方政府的财政负担，又能减少因经济发展差异 带来的教育投入差异。在政绩考核上要改变GDP和财政收入至上的考核体制, 建立一个以人为本，综合考虑经济增长率、资源消耗强度、 社会保障率、居民收入增长率、社会治安破案率、人口自然 增长率等诸多指标在内的政绩考核体系。2. 建立国有土地收益基金制度。国有土地出让收入实质 上是未来5070年地租的资本化形态，政府当期获得的土 地出让收入实际上是让渡未来若干年土地使用权的收益。因 此，应当从土地出让收入中

10、预留一部分资金，以保障城市建 设和发展的可持续性。基本设想是从每年的土地出让收入中 划出30%的比例，建立中央、省和县（市）三级国有土地收益 基金，实行分账核算。通过建立国有土地收益基金，可以遏 制地方政府片面追求土地收益的短期行为，建立良性的土地 收益管理机制，保证农地征收、城市建设和发展有稳定的资 金来源。同时，应建立完善的国有土地收益基金投资制度， 以保障国有土地收益基金保值增值。3. 完善土地税制，形成科学合理的土地税收体系。（1）提 高城镇土地使用税税率，适时开征物业税。应将所有的城镇 建设用地者纳入征收范围，同时提高城镇土地使用税税率。 待条件成熟时，与房产税合并，开征统一的物业税

11、。（2）完善 土地增值税。一是扩大土地增值税征收范围，采取“普遍征收” 的办法，在征收范围上要能覆盖引起土地增值的所有对象。 二是应设置“土地转移增值税”、“土地租赁增值税”和“土地保 有增值税”三个税目。（3）增设空地税。即以闲置未用的土地 为征收对象，对空地的实际持有人课税。开征空地税，可以 抑制土地浪费现象，提高土地利用效率。（4）提高耕地占用税 税率，通过税收杠杆促进节约和集约用地，保护耕地。4. 严格土地管理制度，积极防范土地融资风险。地方政 府通过政府性公司以土地为抵押，贷款进行城市发展建设， 抵押的土地往往是政府储备的土地，这样容易带来政府的财 政风险和金融风险，无论是地方政府还

12、是中央政府都应该采 取积极的防范措施：严格将政府储备土地限定为存量土地， 禁止将征用的农村集体土地纳入土地储备范围；对抵押的土 地进行评估，放款数量依据土地的价值而非政府信用。5. 加强土地规划管理，确保建设用地的后备资源。为了 追求土地收益最大化，地方政府往往具有修改土地利用规划 的动机。修改规划随意性大，有时还会采取欺上瞒下的做法 来增加用于创收的土地面积，也可能出现土地征而不用、出 而不用的现象，造成土地资源的极大浪费。要减少这种土地 违规行为，就必须严格土地利用规划、城市建设规划，将规 划的修改上升到法律程序，要经立法机构通过才能进行调 整；要提高规划的透明度和公众参与性；对有违规行为

13、的地 方政府，不但要追究行政责任，而且要按照司法规定追究法 律责任。目前土地供应中，低价工业用地所占比重较高，不少地 方都提出要建园林式开发区，明显存在着土地资源浪费问 题。与此同时，房地产地价却很高，这对房地产业的发展和 改善民生都不利。因此，应当在合理规划的基础上，严格控 制工业用地，增加房地产用地，同时通过市场供求关系提高 工业用地的价格。6. 尊重公民权利，保障失地农民的生存权和发展权。（1） 完善社会保障制度，保障失地农民的生存权。应将失地农民 纳入城市社会保障体系，从土地出让金中划拨资金，建立起 对失地农民的基本生活、养老、医疗、住房等基本民生需要 的防护网，保障失地农民的基本生存

14、需要。（2）保障失地农民 的发展权。首先，政府应当设立专项基金，用于失地农民的 技能培训，增强他们的就业能力；其次，保证失地农民子女 享受到公平的教育。（3）在土地收益分配中，做好土地征用中 农民的权益保护问题，既要体现农地的农民生存权，又要体 现农地发展权、国家粮食安全战略权、农民在农地所有权中 的成员权等。7. 合理利用土地资源，减少对土地资源的浪费。（1）向“空 间”要土地资源，如城市住宅的高层化、构建立体化的城市交 通网络。向“时间”要土地资源，通过科技创新，增加我国 北方地区耕地种植经济作物的季次，如两季稻、三季稻等。 （3）向“地下”要土地资源，如建地下商场、地下停车场、地铁 等。（4）向“水下”（海洋、江河等）要土地资源，如填海造地、 海（江）底隧道，等等。