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1、当前土地执法监察存在的问题及对策杨苏辉 单小苏土地执法监察是国土资源管理工作的法定职责和重要组成部分，是防止 国家土地资产流失、维护土地管理和土地市场秩序、促进土地资源可持续利 用的重要手段。改革开放以来，随着我国经济的不断快速发展，土地的供需 矛盾日益突出。在贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这 一基本国策， 实现土地资源的优化配置、 合理开发和可持续利用， 促进经济、 社会和生态可持续发展的宏观目标过程中，加强土地执法监察工作具有十分 重要的现实意义。一、当前土地执法监察形势严峻 当前，我国已经进入经济快速发展时期。据国家统计局数据，即使深受 全球经济危机的影响，我国 200
2、9 年的 GDP 增幅仍达 8.7% 。经济的快速发 展必然带来用地需求的大幅增长，使得保护资源与保障发展之间的矛盾十分一方面，中央为了确保国家的粮食安全和可持续发展，将“十分珍惜和 合理利用土地，切实保护耕地”作为我国必须长期坚持的一项基本国策，实 行世界上最严格的耕地保护制度和土地供应计划指标制度。近年来，中央采 取了一系列宏观调控政策，紧缩地根，严把土地供应闸门，并在全国范围内 开展了“土地市场治理整顿”、“查处土地违法违规案件专项行动”、“土 地执法百日行动”和土地卫片执法检查等专项土地执法行动，严守 18 亿亩 耕地红线。另一方面，地方政府为了快速发展经济，加速工业化和城市化进程，实
3、 现 GDP 高增长率的需要，在土地供应计划指标不足、土地征、供地程序复 杂、手续繁琐、时间较长以及征、供地费用高昂的情况下，不惜违反国家土 地管理法律法规和政策，采取“以租代征” 、 未批先用、少批多用、边报边 用、征而未供等各种形式违法用地，甚至占用基本农田进行违法建设。笔者认为，由于中央和地方政府在保护资源与保障发展两个方面的认识 不一致，今后很长一段时期将是我国土地供需矛盾的凸显期和土地违法行为 的高发期，各级国土资源部门，特别是土地执法监察部门将不得不面临异常 严峻的执法形势和前所未有的执法困难。二、目前土地执法监察存在的问题 近年来，随着国土资源部组织开展的多次全国性的土地执法专项
4、行动， 土地违法行为在一定范围内和一定程度上得到了遏制，但是，单靠这些“风 暴”式的土地执法专项行动，不能从根本上消灭违法用地现象，在日常的土 地执法监察中，“土地执法难”这一问题仍然没有得到有效解决，土地违法 行为仍然屡禁不止，土地违法案件仍然层出不穷，而且还出现了一些新特点 和新动向。（一）地方党政机构和基层村组已成为违法用地的主导力量1 、地方政府成为违法用地的主体。 这类违法用地大多是市、县、乡政 府为了加速城市化进程和改善投资、生活环境而大规模新建的交通路网基础 设施、公园绿化休闲场所以及农民集中居住区等。因受土地供应计划指标限 制和承受不了高昂的征、供地费用，市、县、乡政府在未办理
5、合法用地手续 的情况下， 大量占用土地甚至基本农田进行非法建设。 这类违法用地的特点 是面积很大、耕地占比很高。2 、地方政府成为违法用地的幕后主使。 这类违法用地主要是县、乡级 政府划定的工业园区。在当前地方政府以 GDP 为主要经济指标的考核体系 下，各级地方党政机构，特别是县、乡级党委、政府在所谓的“发展观”和 “政绩观”的引导下，为了推动当地经济的快速发展，纷纷划定工业园区， 大规模地利用土地资源进行招商引资，却不依法办理合法的用地手续，造成 了大量的违法用地。甚至视土地执法为地方经济发展的绊脚石，对土地执法 进行地方保护和行政干预。3 、因城市化建设而产生了新的违法用地。 一些原来有
6、合法用地手续的 企业和单位，因为城市建设需要或城市规划布局调整而进行搬迁，由于没有 土地供应计划指标，或者在地方政府的授意下、或者私自与农民集体经济组 织达成租地协议，非法占地进行违法建设，进而产生了新的违法用地。4 、借新农村建设之名，行违法用地之实成为违法用地的新动向。随着各地新农村建设的全面实施，一些单位和个人钻中央政策的空子，打着设施 农业和休闲观光农业的旗号，违反土地利用总体规划，大量占用农用地，甚 至基本农田搞违法建设，造成了大量的违法用地，加速了农用地的流失。5 、因政策原因导致了部份违法用地的产生。 近年来由于一些地方政府 出于提高农村土地节约集约利用程度，加快农村集中居住区建
7、设的需要，停 止审批农民宅基地，由此也引发了部份农民占用农田新建住房现象的产生。6、农村集体经济组织受短期利益的驱使，默许、支持甚至参与违法用 地。村组和经济合作社等农民集体经济组织为了发展集体经济，受现行二元 化的土地所有制和土地供应计划指标的制约，同时为了规避办理繁琐的用地 手续和缴纳高昂的用地规费，往往与违法用地单位签定非法的土地转让（租 赁）协议，导致“以租代征”、非法占用、擅自出租集体土地等土地违法行 为的发生。笔者对南通市港闸区近年来立案查处的土地违法案件统计分析后发现， 绝大多数违法用地的背后都或多或少地存在着地方党政机构的影响或因素。 作为地方政府的一个工作部门，国土部门在很多
8、时候不得不处于查处地方政 府或政府部门这样的尴尬位置。正是由于地方党政机构和基层村组已成为违 法用地的主导力量这一与众不同的特点，使得国土部门土地执法监察工作， 从某种意义上来说，是与政府为敌，与基层村组为敌，因而，执法难度远大 于工商、税务、城管、卫生监督等部门。（二）现行法律法规决定了土地执法监察难以履职到位1 、土地执法制止权难以执行到位。 现行法律赋予国土部门的执法权力 和手段十分有限，没有赋予任何切实可行的强制执行权。即使个别条款所规 定的制止权和执行权，也都缺乏实际的可操作性。如土地管理法第八十 三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施的， 建设单位或者个人
9、必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚 决定的机关有权制止。”但是行使制止权的手段和措施，法律却没有明文规 定。2 、土地执法查处权难以落实到位。 根据现行土地管理法律法规和行 政处罚法的有关规定， 土地违法案件必须经过立案、 调查、内部讨论会审、 定性、告知、送达处罚决定等法定程序，案件办理时间一般需两、三个月。 如果当事人不配合，或者故意阻挠调查工作，时间还会相应延长。过长的案 件办理时间必然给案件的查处执行带来难度。在案件办理过程中，土地违法 行为人往往加快施工进度，造成既成事实。等到送达行政处罚决定书时，非 法占地建筑物早已建成并投入使用。如果国土部门需要强制执行，必须依法
10、 向人民法院提出申请。但由于方方面面的原因，人民法院对强制执行的土地 违法案件往往久拖不决，甚至拒绝受理，使得违法用地状态无法消除。久而 久之，违法用地越积越多，呈蔓延态势。3 、现行土地管理法律法规缺乏可操作性。 比如，土地管理法对非 法占用土地的处罚是限期拆除或没收非法占地新建的建筑物和其他设施，可 以并处罚款。但是对于拆除或没收的方法、途径与具体实施人，法律却没有 明确的规定。国土部门依法处罚，如果违法当事人拒不执行，国土部门既没 有强制执行的法律依据，又没有强制执行的手段，结果往往是以罚代法，收 取罚款结案了事。这也在一定程度上使土地违法行为人产生了只要缴纳罚款 就算代替办理合法用地手
11、续的错误观念。4 、城乡规划法与现行土地管理法律法规的矛盾凸显。 城乡规划 法的施行，标志着我国进入了城乡一体化的规划管理时代。但我国特有的 二元化的土地所有权制度却使我们在社会主义市场经济条件下仍在使用征地 制度进行商品化的土地使用权管理。目前，我国民间关于小产权房上市和集 体土地流转的呼声日渐高涨，但是全国人大和国土资源部研究多年的放宽对 集体土地限制的新土地管理法却迟迟未能出台。现行的土地管理法 是在保持着诸多盲区的情况下运转的，为了维持现有的管理局面，不得不以 政代法、以令代法。因此，小产权房和集体土地流转成为土地执法监察不愿 也不敢触及的禁区。（三）现行管理体制决定了土地执法监察难以
12、履职到位1、国土资源管理体制未能真正理顺。 尽管中央于 2004 年以国务院 “国 发2004 12 号”关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的 通知的形式，推进省以下国土部门垂直管理体制改革。但是通过近六年来 的工作实践，我们发现，由于受地方财政供养的制约，省以下国土部门并未 能真正做到垂直管理，市、县、乡三级国土部门的工作仍然受到地方政府的 影响和制约，这在很大程度上影响了土地执法监察工作的开展。2 、土地执法监察缺乏必要的独立性。 长期以来，我国行政管理体制存 在的一个弊端就是 “重行政审批， 轻执法监管”。以行政审批、行政许可和行 政确权为主的行政管理权与以行政处罚、行政处分为
13、主的执法监察权虽属于 一个行政管理部门，但是执法监察权一直相对处于弱势地位，得不到应有的 重视。各级土地执法监察队伍受同级国土部门委托行使土地执法监察权，缺 乏必要的独立性，无法独立开展监察工作。（四）土地执法监察缺乏必要的保障。1 、土地执法监察队伍力量薄弱。 受编制数额限制，各级土地执法监察 队伍人数与所承担的任务极不相称。以南通市港闸区为例，该区国土资源监 察大队仅有 3 人，既要查办数量巨大的土地违法案件，又要忙于应付日常的 执法巡查工作，的确力不从心。2 、土地执法监察队伍缺乏必要的装备。 受经费所限，各级土地执法监 察队伍长期在执法车辆、摄影摄像器材、手持GPS定位仪等执法装备上严
14、重 不足，很大程度上制约了执法的时效性和准确性。3 、土地联合执法机制形同虚设。 尽管为了适应土地执法形势的需要， 一些地方政府出台了土地联合执法的文件，要求纪检监察、公安、法院、检 察院、发改、规划、建设、城管、工商、税务等职能部门，电力、供水、供 气等公用企业和相关金融机构共同配合，形成执法合力。但在实际运作中， 其他部门和单位往往以这样那样的理由进行推诿，不予配合，致使国土部门 在查处违法用地中孤军奋战。4 、违法用地责任追究机制未能落实到位。 长期以来，土地管理和耕地 保护“一票否决制”仅仅停留在地方党政机构的文件上，对于疏于土地管理 和违法用地产生严重影响的有关责任人员， 地方党政领
15、导干部往往心慈手软， 网开一面，该移送的不移送，该处分的不处分。即便是万般无奈之下作出的 处分决定，也是装装样子，并不进入相关责任人员的个人档案，不影响其工 资、奖金和职务升迁。对于一些违法用地责任人员，甚至因为政绩突出而给 予提拔重用。三、加强土地执法监察的对策（一）加强国土法制宣传教育，有针对性地消除土地违法状态。 一是加强对地方党政机构和基层村组进行国土资源法律法规，以及中央 近年来陆续出台的土地宏观调控新政策的宣传力度，使其深刻理解中央确立 耕地保护基本国策和加强宏观调控，促进可持续发展，落实科学发展观的重 大意义，增强政府领导和基层村组干部依法用地和守土有责的意识，引导他 们树立依法
16、依规用地、科学合理用地和节约集约用地的观念。使各级干部不 想、不愿、不敢违法用地，“但存方寸地，留与子孙耕”。二是以今年国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部开展的全国第 十次土地卫片执法检查为契机，以消除违法用地状态为标准，由政府牵头， 相关部门协同配合，切实加大对目前土地违法案件的查处整改力度。对于能 补办的，在查处到位后完善用地手续，使之合法化；对不能补办的，一律组 织拆除复耕，恢复土地原状；对违法用地造成严重后果的党政主要领导和相 关责任人员， 依据违反土地管理规定行为处分办法 （监察部、人力资源和 社会保障部、国土资源部 15 号令）严格实施问责。建立良好的用地秩序， 把违法用地现象降到最低程度。（二）将土地监管上升为政府行为，列入各级地方政府绩效考核体系 土地执法监察是一项系统工程，涉及到社会管理的许多方面，仅凭国土 部门一家难以从根本上监管到位，必须在地方政府的统一领导和大力支持下 才能有效开展土地
