农村治理法治化与农民法律意识培育

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1、农村治理法治化与农民法律意识培育作者：曹益平来源：党政干部论坛2017年第6期农民法律意识是农民通过对法律的认知和运用所形成的法律知识、法律情感、法律思想、 法律评价和法律信仰的总称。推进农村治理法治化的目标是让法治成为农村治理的基本方式， 不仅需要基层公共权力部门树立法治理念，维护法律权威，也要求普通农民要提高法律意识， 养成尊法、守法、用法的习惯。由于农村社会更多地沿袭传统，农民对伦理道德和乡村习俗的 遵守和自觉维护已经形成习惯，而对国家法律却相对陌生，表面上看国家法律已深入乡土社会， 实际上农民还远未形成适合于农村治理向法治化转型的各种观念，培育农民法律意识仍有一个 艰难的过程。一、农民

2、法律意识现状一一超越“淡薄”长期以来，人们习惯于简单地以“淡薄”二字来表述农民法律意识的现状。事实上，随着 法治建设不断推进，特别是各级司法行政部门法制普及和公众媒体法制宣传的不断深入，农民 对法律的认识逐渐增多，运用法律解决的矛盾纠纷不断增多，“淡薄”二字已不适合于用来概 述当前农民法律意识的现状了。为了解目前普通农民的法律意识，笔者在“关于益阳农村法治 建设的调查问卷”中随机抽取了 100份由农民填写的问卷进行统计。受调查者男性76人，女 性24人；小学学历53人，初中学历33人，高中或中专学历12人，大专学历2人。此次问 卷调查情况如下。（一）农民法律需求日益增多，但对法律知识缺乏系统了

3、解农民的法律需求日益增多。在回答“你是否希望多了解一些法律知识”时，81%的农民选择 “非常希望”，17%的农民选择“有需要时就学一点”，只有2%的人选择“没必要”。有73%的 农民认为法律在现实生活中非常有用，27%的农民认为法律的作用不大。在回答“您认为自己了 解法律吗？ ”时，有25人选择“比较了解”，66人选择“了解一些，不太多”，有9人选择 “不了解”。这说明大部分农民已认识到法律与日常生活的关系，十分渴望了解法律知识，也 了解了一些法律知识。但事实上，农民对法律知识了解的广度和深度却十分有限。农民对法律知识缺少系统了解。农民除了对与日常生活密切相关的法律有一定了解外，对 劳动法继承

4、法消费者权益保护法等法律知之甚少。在回答“您完整地读过一部法 律吗？ ”时，只有4人选择“读过”，有96人选择“没读过”。可见，农民对法律知识缺少 系统学习，对法律的认识并不深入。在具体问题分析方面，有63%的农民认为嫁出去的女儿有 财产继承权，却只有39%的人知道村民委员会是群众性自治组织。（二）农民在情感上认同法律的价值，但却缺乏用法的积极性农民权利意识增强。过去一段时期，农民大多只知晓法律的规范功能，认为法律主要是惩 罚犯罪。此次问卷调查显示，在多年民主法治实践的基础上，农民的权利意识已经觉醒。在回 答“您认为法律有什么作用？（可多选）”时，选择“促进经济发展”的只有16%，选择“维 护

5、社会稳定”的占100%，选择“保护公民权利”的占73%，选择“约束政府（干部）权力”的 只有25%。在回答“你是否很重视自己在村民委员会选举中的投票权”时，90%的受访对象选择 “很重视”或“比较重视”，超过90%的受访对象“十分关注”或“比较关注”村委会在重大 问题上的决策，只有8%的受访对象对自己的民主权利持无所谓态度，且不太关注村委会的重大 决策。笔者曾走访沅江市某镇，2016年19月，镇国土所受理农民申请建房43起（以往农 民不习惯于办理报批手续），比往年大幅增长；某村400户集中居住的农民一致要求颁发房产、 国土两证。可见，农民通过法律的程序、方式确认和保护自身财产权利的观念已经逐渐

6、树立。农民用法维权的积极性仍然不高。当权利受到威胁或侵害时，一些农民能自发地寻找法律 规定作为其维权的依据。但是，在回答“当您认为自己的合法权益受到损害时您希望怎么处理？” 时，选择“严格依据法律处理”的有93%，选择“依据原来的习惯做法处理”的只有7%。在回 答“当您面临矛盾纠纷时，您希望以哪种方式了结？”时，选择“到法院打官司”的有8%，选 择“到派出所或司法所调解”的有17%，选择“找村干部或其他中间人调解”的有75%。在农民 的观念中，法律是有国家权力作为后盾能保证实施的，本身具有公平正义性，值得信赖。但是， 农民对法律的功能认识却与现代法治存在偏差，农民将法律首先定位为通过惩处违法犯

7、罪，维 护社会稳定，其次才是为公民权利提供保护，至于是否对干部权力构成约束，是否能促进经济 发展，他们并不关心。而在矛盾纠纷的处理中，诉讼被视为“不得已而为之”的选择，农民更 希望通过调解解决纠纷，那样可以减少结怨。（三）农民对法律的信任度偏低，维权方式时常偏离法治轨道农民对法律的信任度偏低。在回答“你相信我国现行法律能保障公民的权利吗？ ”时，70% 的受访对象选择“相信”。这体现的实际上是农民对法律的一种期望。但另一方面，由于法律 在实施过程中出现偏差，使农民对法律的信任度较低。据调研统计，在回答“你对政府的行政 行为是否满意”时，仅37%的人感到满意。在回答“你对法院判决案件是否信任”时

8、，仅32%的 人选择“充分信任”，55%的人选择“只能信任”，13%的人选择“不信任”。在回答“你是否 愿意和法官打交道”时，仅45%的人选择愿意。究其原因，一是因为农村行政执法常常出现不 依法现象，“徇情枉法”、“违法征地”、“违法拆迁”等现象屡见不鲜，个别村干部人治思 想依然浓厚，过分强调“个人魄力”、“碰硬精神”，以人治取代法治。二是司法不公现象屡 屡出现。“人情案”、“关系案”杜而不绝，损害了法律的形象和尊严。三是执行难问题普遍 存在，农民权益时常得不到实质性保障。加之冤假错案的屡屡曝光，降低了农民对法律的信任 度。农民维权方式时常偏离法治轨道。如在农村土地承包纠纷中，农民对农村土地承

9、包法 30年不变的规定和对农村外嫁女土地承包权的规定耳熟能详，常以此为依据维护权益、反映诉 求。这说明农民权利意识明显增强。但农民维权方式却时常偏离法治要求，“信访不信法”现 象在农村仍然普遍存在。究其原因，一是过去一个时期“以权代法”、“权大于法”的现象确 实存在，使农民认为只有政府领导重视，问题才能得到解决。二是过去维稳过程中，某些地方 政府片面强调稳定而忽视引导农民依法维权，且不少非法信访人员从中得到了好处和实惠，促 长了 “信访不信法”现象的蔓延。三是受“法不责众”思想的影响及对非法信访的惩处乏力， 致使非法维权行为的违法成本和风险很小，有的甚至采取堵塞交通、冲击政府机关等非法行为 扩

10、大事态和影响，以增加对政府的压力，法律权威受到严重损害。二、制约农民法律意识提高的因素通过以上分析可以看出，当代农民的法律意识虽然有所提高，但整体水平仍然偏低，用法 的积极性不高，与农村治理法治化的要求还有较大差距，“农民法律意识的现代转型任重道 远”1。究其原因，一方面，农民文化程度普遍不高很关键，受访对象中，初中、小学文化程 度的占86%，有知识的新生代农民很多已外出打工。另一方面，受传统文化伦理性偏重影响和 当前农村法治环境尚不健全也是制约农民法律意识的重要因素。（一）伦理化的传统文化对农民法律意识影响深远中国几千年的封建专制统治中，为官者奉行的都是“民可使由之，不可使知之”的愚民政 策

11、，与此相适应的是“皇权至上”的政治思想，这是维护封建秩序的两大精神支柱。其结果是 法藏于官府，民不知律令，法律对于农民来说高深莫测。历史上的愚民政策和权力至尊思想， 对今天的农村治理仍然有着不可低估的影响。一方面，养成了农民不愿意关注政治和法律的传 统。对于农民而言，法律是当权者的律令，是一系列不敢违背的规矩，一旦违法，接踵而至的 就是制裁，“厌讼”“畏讼”思想盛行。今天的农村治理中，一些年长者仍然看不到法律保护 权利的一面，谈法色变，遵循“和为贵”的原则，希望自己远离法律。另一方面，伦理化的传 统文化中尊卑贵贱思想严重，缺乏法律面前人人平等的理念。“夏有乱政，而作禹刑”。古代 法律自产生起就

12、是一个维护阶级统治的工具，一个专政的工具，臣民只有服从的义务。今天的 农村，仍有不少农民对法律感到陌生和惧怕，认为“打官司”很不光彩，将参加诉讼视为畏途， 不到万不得已绝不提起诉讼。特别是针对基层政府的违法行为，许多农民只希望政府“给一个 说法”就够了，害怕打不赢官司，更担心被报复，一般都不愿意“民告官”。（二）低效率的农村普法难以完成农民的法律认知受当前普法方式和普法力度的限制，针对农民的法制宣传仍然流于形式。一位基层派出所 所长坦言，他们每年进行的法制宣传就是贴一些大话空话标语，派一台警车，安一个高音喇叭， 在农村主要道路上转一圈，路况不好的地方还不去，喊了些什么，放了些什么，连坐在车里的

13、 人都没听清楚。法制宣传的“最后一公里”几乎断裂。在对“您主要通过哪些途径了解法律知 识（可选择多个选项）”的回答中，选择广播、电视的占100%，选择宣传标语、宣传栏、宣传 车的占73%，选择书本、报刊、杂志的占11%，选择互联网、微信的占23%，选择其它（比如听 别人讲案件的处理情况）的占78%。当代农民获取法律知识的途径较多，与法律的接触越来越 紧密，对法律的了解越来越多，但是，通过系统学习了解法律内容的条件还不具备，更多的法 律知识来源于广播电视、宣传媒介和熟人群体之间的交流。如此接触法律，了解的内容多数为 一知半解。在笔者的走访调查中，有乡镇政法书记表示，目前的农民处在懂法与不懂法的边

14、缘， 当自身权益受到威胁时，他们能想方设法找到各种依据，这些依据不仅仅是法律，还包括政策 甚至外地的政策，也有的农民将报纸上的评论拿出来作为利益诉求的依据，让基层领导哭笑不 得。（三）不规范的权力运行导致农民对法律缺乏认同一些基层政府在主导农村治理过程中“权”“法”界限模糊。法律内在的公正性和外部显 现的权威性是法治得以实现的基础。在农民看来，基层政府的执法权和其行政权并无差别，政 府守法的程度就是整个国家法治建设水平的度量器。由于农村基层具有沿袭传统伦理较多的特 殊性，乡镇干部在较长一段时间内面对的都是不太熟悉法律的群众，养成了通过传达上级精神、 落实上级政策开展工作，而较少运用法律讲道理的

15、习惯。在近二十多年国家强力推进依法治国 的实践中，县以上政府依法行政的水平越来越高，基层政府的依法治理却进展缓慢，直至今天， 仍有不少四、五十岁的基层干部凭以往的经验在开展工作，“权”“法”界限模糊。殊不知， 随着各种媒介的信息传播量扩大，农民在不知不觉中提升了主体意识、民主意识、法律意识， 对政府行为的依法合规性越来越敏感。一些农民知晓一定的法律知识或者接触过一些案例，以 行家自称，对政府的违法行为能道出个子丑寅卯，其言论在当地具有较高威信，当他们对政府 行为提出责难时，对政府权威能构成较大威胁。由于违法行为的负面效应极易扩大，在个别干 部一次次的以权代法和权力滥用中，农民对执法的公正性心存

16、质疑，对法治的信心明显不足。部分农村法庭审理案件的司法公信力尚未树立。司法是社会公正的晴雨表，是维护正义的 最后一道防线，如果司法权滥用，公信力缺失，整个社会将丧失是非、善恶的标准。“一次不 公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽然是无视法律，好比污染了水流；而不公 正的审判则毁坏法律，好比污染了水源。” 2市场经济发展和农村改革开放直接引发农村社会 由熟人社会向半熟人社会转型，由此带来了农民利益的多元化和诉求的扩大化，矛盾纠纷不断 涌现。在诸多纠纷调处方式选择中，农民最不愿意“打官司”，原因有二：其一是打官司时间 长、成本高，耗不起；其二是打官司的结果具有不确定性，可能有理也打不赢官司，也有可能 赢了官司输了钱。事实上，农民不愿意诉讼也是一种权衡利弊得失之后的理性选择，这种选择 的背后隐含的是对法律调整结果的不信任。农民对司法的不信任并没有太多的法律依据，更多 的是从农民内部群体之间的交谈或一定范围内对某个个案的评议得出的结论。三、农村治理法治