公共政策失败的因素分析

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1、公共政策失败的因素分析-以短命的广州免费公交地铁政策为例一、广州免费公交地铁政策概述2010年10月广州市政府宣布，在亚运会、亚残运会机动车单双 号限行46天期间（11月1日至29日、12月5日至21日），剔除13 天双休日和3天新增假期后的30个工作日，全体市民免费享受公共 交通服务。这项免费政策在全广州执行五天之后便宣告夭折了，爆发 了一系列问题。据广州市交委公布的数据显示，11月1日开始实行 公共交通免费的一周中，日客流量高达1754万人次。地铁日客流量 达到778万人次，比免费措施实施前同比爆增1倍以上。超量的人流， 使地铁一直处于超负荷运行状态，不仅给安检带来困难，而且加大了 拥挤程

2、度，严重影响了车行速度和安全。尤其是上下班的高峰期间， 原本半个多小时的车程，竟要“磨蹭”上两个钟头，令上班族叫苦不 迭。这被政府自认为是一项惠民政策，在实施的过程中却引起大部分 市民不满，在社会各界的投诉纷沓而来的时候，广州市市政府宣布中 止公交地铁政策，决定从11月8日（周一）起，全市取消免费乘坐地铁、 公交和过江轮渡的优惠措施，按每个户籍家庭（含在广州居住半年以 上流动人）发放150元现金，集体户口人员按照每人50元标准发放现 金，作为交通补贴。广州市交委副主任颉亚林表示，此次变动“经过 了慎重研究”，其理由有四：免费以来的地铁客流情况远远超出了地 铁运输能力的承受范围；确保地铁营运安全

3、；维护地铁线网良好的乘 车秩序；尽量让市民上下班交通出行的刚性需求不受影响。尽管政府 知错能改，及时更换了另一种惠民政策，但是不可置否的是，这次广 州公交地铁的免费政策无论从政策认定、决策和执行方面都是失败的。二、广州公交地铁免费政策过程在问题认定、方案构建、决策、政策执行四个环节存在的主要问题。一般认为，从政策过程来看，公共政策包括问题的认定、政策的 规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等一系列动态环 节，每一个环节都有其特定的意义和功能并产生一定的活动效果。“】 所以政策过程中的任何一个环节出现问题都可能影响到政策执行的 效果。考虑到广州公交地铁免费政策在执行的短短五天后便宣告夭

4、折， 笔者着重从问题认定、方案构建、决策、政策执行、这四个环节作重 点分析，对广州公交地铁免费政策的评估也一并提出一些建议。（一）广州公交地铁免费政策在政策认定存在的不足政策认定不仅是公共政策的首要环节，而且对整个公共政策的执 行起了全局性的作用，所以政策认定在政策的动态过程中起了非常重 要的作用。很明显，广州公交地铁免费政策在政策认定是存在严重的 认识不足。（1）免费政策的认定欠缺科学的分析根据重大公共政策决策的一些基本原则，在政策的认定过程中， 应该进行充分的考研，搜集各方面的信息反馈，但从各种报道之中难 以发现广州市政府的调研结果，也即广州市政府制定亚运期间公交地 铁免费政策的客观依据是

5、什么、有何科学的指标和数据难以让外界所 知晓。因此，在缺乏相应的指标分析和数据支撑下发动公交地铁免费 政策难免令人对广州市政府公交地铁免费政策的动机产生猜疑并缺 乏对公众的说服力。（2）对政策的考虑缺乏全面的分析公共政策的制定往往受到目标群体对象的制约，但是在中国的政 治体制中，政府一般作为政策制定的主体，因此政府是否充分考虑到 目标群体对象的利益，成为一个政策是否良性的关键因素之一。因此 政府的政策任务就是要协调各种利益要求，实现利益平衡。政府一方 面有义务综合考虑社会不同群体之间的利益要求，力图实现不同利益 之间的妥协，另一方面有义务兼顾一部分弱势群体的合法利益,实现社 会公平和正义。很明

6、显，这次广州公交地铁免费政策的目标群体包 括全体广州市民以及外来人员，但是政策的制定往往是牺牲了另一部 分的利益的，因为实施了单双号限行管制，所以很多上班一族，尤其 是白领以上的社会人士，因为他们拥有较高的收入，往往不在乎哪一 点政策免费政策，但是他们还是要不得不放弃自主驾车上班的权利， 从而加入挤公交地铁的大军当中，但是自从实行公交地铁免费政策后， 公交地铁变得更加拥挤，这样令他们痛苦不堪。而且免费政策后，上 班时间的拖长令这次政策的机会成本大大降低。因此可以认为政府在 这次政策认定的过程中是存在很大的局限性的。（二）广州公交地铁免费政策在政策构建中存在的不足从动态意义上理解，政策方案建构过

7、程就是政策的规划和制定过 程。它具有以解决政策问题为目的、针对未来、技术性和政治性的特 点。比如，邀请各方代表来参加听证会，征集各方的意见，否则政策 最后的失败，无疑就是在浪费纳税人的钱。笔者认为中国的政策议程 设定基本上属于“关门模式”，政策空间较小。在这样的模式中，公 职人员特别是领导者的个人意志对政策议程具有“拍板权”。这就是 所谓的“屁股决定脑袋”的来源吧，但是却会是公共政策的构建存在 诸多的不合理的地方。据报道，官方预计实行公交地铁免费政策后， 公交地铁的日客流量大概会增加300万人，我们往往会对这个数字打 一个疑问，这个数字是如何得来的呢？是经过充分的调研论证得出的， 还是官方的猜

8、想数字呢？而实际上免费政策实行后，客流量增加了 800多万，整整多了一倍。这其中市民对免费的东西热衷追求起了很大作用，由于“免费” 刺激出的“非常弹性消费”，严重冲击了正常的刚性消费，自然要引 起非议。但是政府在政策构建当中往往要考虑其中，所以政府在政策 的构建的过程中，要改变以往“关门模式”，召开听证会，多听听专 家以及社会各界的声音。（三）广州公交地铁免费政策在决策中存在的不足政策的决策过程就是政府接受最终通过的方案并使之合法化的 过程，包括政府依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批 准、签署和颁布政策的行为过程。在实际生活中，中国的政策决定 基本上是“单方案决策”模式，虽然政府部

9、门会采取听证会等形式来 征求社会意见，但若政府部门及其公职人员已决定选择或倾向于某一 方案，定了协商的基调，那么利益冲突因素就会使政策决定的公共性蜕 变。比如，我们日常所见的“经讨论决定”，在表面上具有一定 的民主协商性，但实际上充满了部门利益和私人利益色彩。细心观察 的人就会知道这次公交地铁免费政策存在很多不合理的地方，我相信 作为决策者应该都能预计这些问题的带来的一系列的问题，但是为什 么这个“免费政策”还是出台了，原因出在哪里呢？（1）决策过程缺乏权力的制衡。法国政治学家孟德斯鸠曾指出： 一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不易的定理。由于政 府一权独大的情况下，所以政府很多时候不

10、会顾及到其他的声音，他 们往往会为了政绩，做出一些连小孩都认为不可理喻的事情，比如亚 运前期的穿衣戴帽工程就闹出了很多笑话，盲人道上的线竟然是用胶 布贴上去的，这样的盲人道是除了盲人看不见，其他人都能看见。所 以要避免政府做出一些重大失误的工作，必须要对政府的权力形成有 效的监督。（2）重大事故问责体系不完善。只从2003年“非典”事件后， 我们对官员公共政策的重大失误形成问责机制后，但是很多公共政策 对社会资源造成浪费的官员却没有得到应得的惩罚，很多官员以为只 要他们的决策没有出什么大事故就不用担心了，所以他们制定公共政 策的时候就轻率决定，造成公共资源的严重浪费。（四）广州公交地铁免费政策

11、执行失效的原因分析政策执行失效的原因复杂多样，在具体分析时可以从政策执行主 体、政策本身、政策执行监督三个方面来分析：【4】笔者认为，广州公 交地铁免费政策执行失效的主要是政策本身的不合理以及目标群体 不合理的出行举动导致政策的失败的。首先，“工欲善其事，必先利其器”，没有有效的政策工具，政府 就无法实现既定的政策目标。政策工具选择实质上是一种追求政治合 法性的伦理过程，应该体现政策的公共性要求。由于公交地铁免费 后，广州日客流量增加了一倍，无论是公交还是地铁都不堪负荷，所 以这项政策失败的原因之一在于没有充足的工具作为支撑完成这项 政策。其次中国人对公共免费的热衷尝试也是导致这次政策失败的另

12、 一个重要原因。三、对广州公交地铁免费政策的评估及建议由于这项“免费政策”在政策认定、政策方案建构、政策决策等 方面存在先天不足，所以在正式实施不到一个星期后便宣告终止了。 毫无疑问，这项公交地铁免费政策结果是失败的，但是从这项政策却 可以给政府今后的决策带来更多的借鉴，从而做出科学的决策。笔者 希望通过与香港、上海世博会对交通的优惠措施进行对比，从而对广 州今后的交通优惠措施提出一些建议。（1）与香港、上海优惠政策对比香港是世界上少有的“阔”政府，政府财政结余数千亿。那里多 年前就实行了多方面的敬老政策，其中就有优惠乘车一条，但实行的 是半价优惠、而不是像今次广州政府的“全免”。难道是“差钱

13、”吗？ 非也，是为了挤压“不必要的消费”，降低对正常刚性需求的冲击。 相比之下，香港的做法显然更佳。作为中国最大的城市上海其实可以 给广州亚运会的交通管制提供很多借鉴，如上海市委、市政府承诺， 在世博会正式运行期间，将对所有上海常住居民，包括在上海有居住 证的外来人口，每户免费赠送一张世博会参观券，并赠送一张价值 200元的交通卡纪念卡，以表示对上海市民支持世博、甘于奉献的感 谢之情。笔者以为，将“全免”改为半价优惠加现金交通补贴，肯定 会取得“双赢”效果，让广大市民得到实惠，又能够减少“非常消费” 对正常刚性需求的挤压，还可以消除种种可能对市民伤害的隐患。相比之下，香港和上海的交通优惠政策具

14、有更高的可行性，而 且效果更加显著，由于广州公交地铁免费政策的终止及后来的变动， 将会增加更加多的成本，造成不必要的浪费。（2）对广州政府以后制定公共政策的一些期待利益分配是公共政策最重要的功能，其结果关系到整个社会利益 结构的变化和利益的实现程度。因此任何良性的的公共政策制定必须 坚持以人为本，这就需要政府在制定的时候坚持弱势者利益最大化的 原则，因为弱者的利益往往被决策者忽视的，只有坚持弱势者利益最 大化原则，才有可能做到公正无偏，分配普遍公平。所以笔者衷心的希望广州政府在制定公共政策的时候能够更多 地听取下层老百姓的声音，为此我觉得必须制定一些制度对广州政府 的权利进行约束。首先，我认为

15、政府在政策认定的时候必须经过科学 的分析，而且要对社会各阶层的利益进行充分的分析平衡。其次，在 进行政策构建的时候必须对其可行性进行必要的论证。再次我认为对 政府的决策的制衡对制定良好的公共政策是非常关键的，这不仅需要 健全重大政策问责体制，对公共政策制定之前的制衡也很必须，笔者 建议在重大政策之前必须召开听证会，这个听证会的参与者必须广泛 的，代表社会各阶层的利益，而且这个听证会形成的意见必须作为政 府制定公共政策重要考量标准。I、结束语中国正处于现代化的转型过程中，民众在学习，政府也在学习， 科学的、民主的公共政策并不仅仅只是一个愿望，它也是一种能力， 这种能力的学习是一件很艰难的事，或者

16、说这是中华民族都需要补的 课，有问题是正常的。广州公交地铁免费政策只是中国众多公共政策 中的一例。所以这次失败带来的结果来的令普遍的人都很失望，但是 我们更是衷心的希望，广州政府这次的学费不是白交的。同时通过这 次公共政策前后制定的经过，以及实施后带来的一系列问题及处理结 果，笔者期盼能引起各地政府的关注，处理类似问题时有所参考。参考文献【1】刘智标广州“禁电”的办共政策周期介析职业圈2007年第 九期【2】庄德水公共政策失败的利益冲突因素分析学术交流总第190期第22页第1期2010年1月【3】教育部、财政部关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见（教高200614号）【4】王端妮公共政策执行失效的原因及其对策分析渭南师 范学院管理科学系【5】庄德水公共政策失败的利益冲突因素分析学术交流总第190期第25页第1期2010年1月