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1、非正常信访的特点、原因及对策非正常上访，笔者认为是指信访人不到指定的场所和按规定 的逐级信访程序到有权处理信访事项的机关或组织提出诉求，而 是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式， 以集访、闹访、缠访、越级形态出现的影响党政机关办公秩序， 损害社会治安秩序，恶化地区建设发展环境，妨害国家安全和公 共安全的信访行为。一、非正常信访的表现形式（一）信访人到非信访接待场所上访，提出信访事项的；特 别是到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使（领）馆等政治 敏感地区和省、市、区党政机关等非信访条例规定的信访场 所信访的行为。（二）信访人在各级国家机关、企事业单位、社会团体办公 及会议场
2、所周围、领导同志住地、外国驻华使馆区、公共场所， 非法聚集、静坐、散发信访材料、呼喊口号、打横幅、出示状纸、 抬棺材、穿状衣或孝衣，围堵、冲击机关或单位，堵塞、阻碍交 通，拦截公务车辆、影响车辆正常行驶，扰乱公共秩序的；（三）信访人携带危险物品、管制器具，或在信访接待场所 和其它公共场所实施自伤、自残、自杀行为的；（四）信访人侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非 法限制他人人身自由的;（五）信访人在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能 自理的人弃留在信访接待场所的；（六）信访人煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他 人信访或者以信访为名借机敛财的；（七）信访人赴京、赴省在非信访接待场所
3、，以明示或暗示 的方法有意表露信访人身份，虽无过激行为，但被公安部门清查 处理的；（八）信访人扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其它行 为。二、非正常上访行为的成因（一）非正常上访的主观因素一是个人主义极度膨胀。一方面，一切以个人得失为标准， 对自己不利的观点和要求不论是否合理合法均不接受。另一方 面，有的非正常上访人，起初确实有理，但当其诉求在党委、政 府帮助下得以解决，本人利益得到维护之后，其贪欲却开始膨胀， 企图利用上访得到更多的利益，最终由有理上访变成了无理的非 正常上访。二是法制观念淡薄。目无法纪是非正常上访者的共同 特征。此类人群多数文化水平低，法制观念淡薄。对于司法机关 依法作出
4、的处理决定难以理解，对于办案人员为其进行的法律宣 讲、解释置若罔闻，不按照规定程序和方式上访，采用无理取闹 的种种手段要挟各级组织，给党和政府施压。三是思想认识偏激。 部分上访者不能正确看待对于自身不利的事情，片面夸大社会的 阴暗面，毫无根据地认为司法机关及其工作人员腐败不公，对案 件处理结果稍有不满就胡乱猜测，仅凭个人臆断或道听途说就上 访告状。四是抱着侥幸心理。很多非正常上访者，即便到法院打 官司，如果感觉裁判结果不公，即使该裁判己生效，也会抱着侥 幸心理，到党委或行政机关去申诉和上访，期望得到自己满意的 结果。如我镇的非正常上访户兰满华，其信访诉求虽经过法院终 审判决，省高院和市检察机关
5、依法监督，仍无理多次到北京上访， 其目的就是想通过非访这种形式，达到获取自认为合法的利益。（二）信访工作客观因素一是缺乏有效的约束机制。对违法上访惩处乏力，对严重 影响正常工作秩序的非正常上访行为没有制止的有力措施，“终 审不终”的问题时有发生，导致当事人反复上访、缠访。同时， 信访交办程序不规范。上级组织多头交办、重复交办、乱交办现 象时有发生。法院终审、信访终结的案件继续交办屡见不鲜，甲 地负责的事项交给乙地办也不少见。二体制不力，负面影响。一是存在制度的弊漏。近年来，为规范信访案件的处理，制定领导包案处理信访大要案责任制、 信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制等制度，特别 是国家
6、信访局采取以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京 接访、中央信访部门给省市开信访移办单等，这些强化考核力度 措施相继出台，这对解决信访人反映的问题，维护信访人的合法 权益发挥了重要作用，但是也产生很多负面效益，不少非正常信 访人了解这些制度后，反而助长了 “大闹大解决、小闹小解决、 不闹不解决”的念头，有的公开声称越级上访，并以此向责任单 位、责任人施加压力，达到其无理要求。为降低数量，后移名次， 基层就会采取“拦”、“堵”、“截”等手段，这就给上访人造成基层 怕越级上访的错觉，以此要挟责任单位满足其过高诉求或不正当 要求。二是责任划分不合理。信访条例规定解决信访问题应 “属地管理，分级负责
7、”，但在特殊时期、敏感时节，涉及到三跨 三分离、涉法涉诉等信访问题时，强调让户籍所在地稳控，有时 迫于压力，为完成稳控任务，就可能答应了一些不该答应的条件， 结果是事倍功半，负面效应大，工作越做越被动。三是不加区别 的问责制度的错误引导。不区别在处理上访事件中有无失职渎职 行为，只要出现不稳定事件和越级上访便“否决”、“问责”， 这种是非不分的问责体制，从而导致基层部门信访压力骤增，对 个别上访人员一味迁就，迫使基层组织无原则地“拿钱买平安”， 在一定程度上助长了上访者的恶行。如我镇的上访户兰满华的哥 哥兰育华与其胞弟因家务事发生纠纷，后被砍伤。常德法院依法 判决兰育华胞弟有期徒刑3年（适用缓
8、刑），并赔偿了其经济损 失。但兰育华不服法院判决，多次到北京上访。常德法院迫于维 稳压力，在判决之外，违规给付兰育华13万元赔偿款。此事极 大的鼓舞了兰满华上访的决心，并多次声称，自己的事不应该打 官司，要是早上访，说不定早解决了。四是指导不力，盲目批复。 在越级上访中，有的上级部门接待人员在听了信访人员的片面之 词后，不做调查，盲目武断地认定基层处置不力，就站在信访人 角度片面地强调信访人有理，甚至将信访批复直接交信访人转 交，信访人拿着上级信访的批函，以手持。尚方宝剑”之态到基层 吵闹。造成基层信访人员难做思想工作，使得信访人对基层的解 释一句也听不进，甚至形成一种对立。三、解决非正常信访
9、的几点试想1、打开畅通对话渠道。一是要畅通诉求表达渠道。各地各 部门要严格按照信访条例，落实信访接待制度，确保群众来 访有人热情接待，来电有人耐心接听，来信有人及时查阅，反映 问题有人积极处理。要按照信访为民、便民的原则，进一步拓宽 信访渠道。各乡镇、单位及有条件的村都要公开信访电话，开通 网上信访等渠道。其次是要畅通信访信息渠道。健全完善县、乡、 村、组四级信访信息网络，形成上下齐抓、左右共管，横向到边、 纵向到底的信访网络体系。要充分调动发挥各级信访工作人员和 群众提供传递信息、调解矛盾、参与查处问题的积极性，尽早掌 握苗头性、内幕性信息，做到未发先知，将大量的信访隐患、初 信、初访和反映
10、的“难点”、“热点”问题解决到基层，处理在萌芽 状态，有效预防和控制进京非正常上访。2、制定完善工作机制。一是建立信访处理联动制。在各地信 访部门成立信访联动指挥部，各单位各部门对于需要协调处理 的，都可以向联动指挥部汇报，由联动指挥部安排协调，不仅可 以解决各单位之间“扯皮，现象，更能有效地整合资源，化解非正 常信访案件。二是建立信访信息通报机制。凡涉及全国、全省、 全市的共性问题，要形成上下一致的口径答复。防止因相互攀比、 答复不一出现被动局面。三是完善信访责任督查机制。健全和完 善党委政府对信访工作督查督办联动制度，通过信访专项督查督 办，不仅从全局层面把握信访动态，而且提高基层部门对信
11、访工 作的认识，强化基层部门对信访工作的责任，推动基层部门依法 按政策，及时有效地把信访问题化解在基层，解决在当地。3、解决信访实际问题。做好信访工作，重点是解决问题， 关键是化解矛盾。一是受理程序到位；二是适用法规政策落实到 位。对应当解决又能够解决的，要及时认真给予解决；对不符合 法规政策的，要做好解释工作；对坚持不合理要求的，要做好耐 心细致的思想工作。要因案施策，对个别情况复杂、上访人又确 有特殊生活困难的，在同时具备以下三个条件时，适当给予帮助： 一是帮助办法不突破现行法规政策；二是不会引起同类问题的攀 比；三是帮助办法要上访人接受，能停访息诉。控制越级非正常 信访要坚持预防为主。4
12、、设立信访救助资金。有一部分非正常信访问题，因政策 等原因失去了解决条件，而上访人家庭又特别困难。对此，不仅 要做认真细致的思想教育工作，更要通过社会救济方式来保障上 访人的正常生活，从而实现息访。这就需要设立专门的救济资 金。5、完善信访案件听证机制。信访条例第31条规定：“对 重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应公开举行， 通过质询、辩论、评议、合议等方式，查清事实，分清责任。” 对影响较大的或老上访户的信访案件，实行听证办理制度，就是 安排各方当事人同时到指定场所，必要时邀请人大代表、政协委 员或其他人参加旁听，由当事人进行陈述和答辩，组织当事人进 行质证，通过这种公开透明的
13、形式讲清事实，核实证据，以决定 是否提起再审或是否终结涉诉信访，籍此搭建公民与国家机关平 等对话、多方参与的平台，促进了信访处理决定的民主化、公开 化、公正化、科学化乃至法治化。同时，听证会的程序严谨、旁 听人员较多、新闻媒体给予现场报道，对部分无理上访者产生一 定的震慑作用。6、对非正常信访者要依法予以处理。首先要对不按正常信 访渠道、程序、要求等反映问题的上访行为进行具体的法律界定， 细化对非正常上访行为的处罚办法，明确责任主体，增强可操作 性，切实维护正常的信访秩序。对那些在非正常上访行为中的违 法人员，公安机关应依法处置。要在全社会形成一种违法必究的 导向，让上访人知道非正常上访不仅无助于解决问题，还会受到 法律的制裁，从根本上扭转当前的被动局面。其次上级信访部门 要依法办事。一是不越级接访。对不听劝阻、解释，越级上访对 象，一律不接访；二是分清职责，实行访、诉分离。对于涉法涉 诉的信访事项，信访部门要做到不受理、不交办，不协调。
