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1、构建中国农村社会保障制度之思考-摘 要 我国在农村社会保障制度建设方面做了大量工作，但是效果不尽如人意。中国农村社会保障制度建设之路举步维艰 有多方面的原因，其中观念的原因是深层次的。从中西方观念差异的角度分析，覆盖面不够广，农民参与率不高，资金 运作问题较大，专业机构和人员缺失，立法不完善，监督机制不健全等，困扰着中国农村社会保障制度建设。完善我国 农村社会保障制度的关键，在于解放思想，更新观念。 关键词 农村社会保障制度；中西方；观念比较 一、中西方农村社会保障制度比较 1.中国农村社会保障制度建设的现状。建国后，我国为完善农村社会保障制度做了大量工作，但是效果不尽如人意。20世纪70年代
2、普遍实行的农村合作医疗制度，随着集体经济的解体而逐渐瓦解；90年代中期在一定范围内由民政部门倡导的农村养老保险制度，也因资金、管理等方面的原因而被迫停止，甚至被取消。绝大多数农民靠土地养家糊口，到年老时靠儿孙赡养，没有一种行之有效的生活保障和养老保险系统可以保障他们的基本温饱。农村社会保障建设之路举步维艰，主要体现在以下几个方面。 (1)覆盖面不够广。据统计，1998年全社会5.53亿劳动者中，农民享受养老退休金、五保户定期救济的人仅占农村劳动力的2%左右；1985年，农民因经济原因生病未就诊率为4%，到1999年，这一比率上升到24%，在贫困地区农民患病未就诊率达72%；1999年底，全国农
3、村共有社会救济对象4750.4万人，而国家临时救济贫困人口仅1659.8万人次。在经济不发达地区，农村最低生活保障制度形同虚设。 (2)农民参与率不高。这一状况在农村社会保险方面体现的尤为明显。劳动和社会保障部资料显示，目前我国1亿多农民工社会基本养老保险总体参保率仅为15%，对于失业保险与生育保险，农民工基本没有参加。此外，由于害怕政策变化等原因，农民参与养老保险人数逐年下降，到2000年底，参保人数下降到了6172.34万人，比上年下降了287.65万人。 (3)资金运作问题较大。农民个人缴费筹款困难，农村社会保障基金来源渠道少，农村社会保障能力严重不足；基金投资渠道单一，收益有限；基金只
4、能存银行、买国债，难以使基金的增值同国民经济增长水平、国民收入增长水平同步，难以回避通货膨胀的风险；基金由县级管理，使得基金分散、运营层次低、难以形成规模效益；有些地方用养老保险基金发工资或弥补财政赤字。 (4)专业机构和人员缺失。农村社会保障管理体制混乱，部门间分工不明确，形成“多龙治水”管理格局。而这导致的实际后果是，在基层，没有任何一个部门专门管理农村社会保障问题。1999年，地方各级农村社会保障机构的工作人员数量减少了2338个。 此外，我国农村社会保障法学专业研究人员奇缺，也阻碍了农村社会保障制度前进的脚步。 (5)立法不完善。农村社会保障制度立法层次不高。直到目前为止，中国尚无一部
5、完整的的城市社会保障法律，更不用说农村的社会保障立法了，甚至连组成社会保障法律体系的许多单项法到目前为止还没有出台；仅有的几部农村社会保障法在实施中出现断裂局面，如，农村合作医疗制度瓦解，农村养老保险制度被迫停止甚至被取消，导致与其相应的两部法律在进展、覆盖面和保障水平方面实施的不理想。 (6)监督机制不健全。目前，从我国各地的情况来看，对农村社会保障管理运营的监督，尤其是基金的管理监督机制，要么尚未运转，要么就是运转不规范、不科学和不严谨，导致农村社会保障管理透明度不高，影响了农民参与社会保障的积极性及农村社会保障基金的保值增值性和安全性。 2.西方国家已建立较完善的农村社会保障体系。与中国
6、社会保障体系相比，西方国家的社会保障体系从济贫法开始，经历几百年的发展后，已经比较完善，目前多数国家的社会保障对象已扩大到全体国民。 美国于1922年成立了农业灾害保险部，农业灾害保险被立案并组成专门委员会进行调查研究；1933年制定出台了着名的农业调整法；1938年又出台联邦农作物保险法，同年依法组建了联邦农作物保险公司(FICC)；1994年美国国会对联邦农作物保险法进行了大刀阔斧的修订，产生了克林顿农作物保险改革法。1886年5月“关于农业企业中被雇佣人员工伤事故保险帝国法”的公布和生效，是德国农村社会保障体制的开端。1995年1月1日起，经过改革的农村养老保险体制运用到了德国东部地区。
7、法国农村社会保险的基本形式是“农业社会互助金”，其主要保障范围是养老保险、医疗保险和家庭补助，参加保险的人数逾600万，占法国总人口的10%左右，囊括了所有农村人口。加拿大于20世纪50年代末期逐步设立农民所得“安全网计划”。20世纪90年代后，为保障农民收入，加拿大政府鼓励农民及农产品加工者依照市场需要决定农产品生产的种类和数量，以确保劳力和资本投入获得合理报酬。 二、中西方农村社会保障观念之差异 通过对中西方农村社会保障制度的对比，我们可以发现两者差距较大，中国农村社会保障制度建设障碍重重，导致这种差异和障碍的原因有很多，其中，观念的原因是最深层次的。 1.城乡观念。西方国家工业化的发展，
8、使其城乡差异逐渐缩小，城乡二元化的观念越来越弱，对于公平观念的追求，使西方国家挣脱了城乡户籍双轨制的约束，农村社会保障体系在日益统一、融合的环境下得以建立、完善。中国一直以来实施城乡二元结构，在人们心中，城市与农村的界限非常明显，相应地，我国长期实行城乡二元社会保障体系，尽管这一体系的存在是与我国农村人口众多等历史原因紧密挂钩的，但是随着社会的发展，严格的城乡分立已出现了许多不适应症状。在投入一定的情况下，过于坚持城乡分割的二元社会保障体系实际上是以牺牲农民的利益为代价的，国家将本应投向全社会的社会保障资金的大部分投向城市，广大农民都无缘享受。 2.社会保障观念。西方国家步入资本主义社会后，社
9、会契约论深入人心，国家被视为人们自我管理的最高组织，自由、平等、竞争成为人们追求的社会理念，尤其在市场经济条件下，力求个人发展成为社会的基本格调，另外，社会化大生产要求整个社会的互助与合作，这些观念影响着人们对个人生活保障的态度，使他们坚持“自己为自己买单”、“将买单任务托付给国家”。封建社会的小农经济、自给自足观念对中国人产生了根深蒂固的影响。在当代农村，这种观念的影响依旧强烈，农村人口习惯依赖土地养老和家庭养老，忽视社会的保障功能。在政府干部这一层面，也存在农村社会保障意识淡薄的情况。一些人对在我国农村建立社会保障制度的紧迫性和重要性认识不足；一些人认为，农民应该依靠家庭和土地养老，有条件
10、的农民可以搞商业保险，不必搞社会养老保险；还有的人认为，搞农村社会养老保险会加重农民负担，不应推行而应制止；甚者还有的人认为，农民养老是农民个人的事情，政府不应过问，由农民自己计划和安排自己的晚年生活。 3.孝观念。在西方国家的家庭中，家庭成员的地位相对平等与独立，情感与精神的交流强于经济的相互扶持，子女成年后，便被视为应该具有自力更生的能力，而父母在尽到养育子女成年的抚养义务后，可以开始过着相对独立的生活。在这种情况下，社会的保障体系成为国民信赖的生活支撑。儒家文化作为中国社会的主流文化，对中国人的观念影响深远。儒家文化中的亲情观念认为子女对父母的赡养是孝的重要体现之一。在中国农村中，大多数
11、老人无法享受退休工资待遇，这一观念的体现尤为强烈，自我养老被视为子女不孝的表现之一，因此严重影响了社会养老保险在农村的发展。 4.对待新事物的观念。创新思维给西方国家带来了巨大的社会财富与效益，几次工业革命是最好的说明。对于新事物，西方国家的人们所具有的冒险精神使他们更易于接受。为了维护社会稳定，缓和资产阶级与工人阶层、无产阶级的矛盾，保证资产阶级的统治，社会保障制度开始出现，英国的济贫法成为其标志，对此，西方国家人们欣然接受并积极适应。在中国农村，千百年来“靠山吃山、靠水吃水”的观念养成了人们墨守成规的习惯。建国后，我国的农村社会保障建设逐步开展，因为国情的原因，其建设力度不够大；也因为农民
12、认为社会保障制度的有益性难以在短期内体现而不愿意接受这一发展中的事物，致使农村社会保障制度建设举步维艰。 5.对待政府的观念。文艺复兴运动、资产阶级革命深化了西方国家的制衡理论，使政府的行政权受到立法权、司法权的制约，政府仅仅是一个执行者，是公民推选出来的代言人，民主的发展与发达，增加了公民对于政府的监控力度，在一定程度上铸就了人们对于政府的信任度，也正因为此，西方国家政府制定推行社会保障制度几乎没有阻力。尽管中国的民主进程在加快，但是中国传统文化中的保守思想使人们视政府为高高在上的“青天衙门”。由于惧怕政府政策的改变，农民又因为“话语权”微弱无法及时维护自己的正当权益，因而许多农民对农村社会
13、保障制度采取了一种远观而不参与的态度。 6.对待法律的观念。在西方国家，“法律至上”的观念已深入人心。在中国法制建设的进程中，建立“法律至上”的观念是重要目标，但是，到目前位置，这一目标还没有完全实现。人们往往视政策的效力于法律之上，对于本来数量就少的农村社会保障法规缺少一种信任的态度。由于政策的变更性较之法律更强，导致农民不信社会保障法律而信社会保障政策，信社会保障政策却又惧怕政府社会保障政策的频繁变化，因此迟迟不肯主动参与社会保险。 此外，农民中存在的“害怕吃亏”、“等靠要”、“重视眼前利益”、“过分依赖土地的保障功能”等思想也是阻碍我国农村社会保障制度建设的观念原因。 三、观念的解放加快
14、我国农村社会保障制度建设的根本出路 社会的变革与发展，需要观念不断更新。没有观念的转变，一切的制度设计都将显得苍白无力。因此，要减弱我国农村社会保障制度建设过程中存在的阻力，进行观念的解放是最根本的，在此过程中，我们可以借鉴西方国家一些好的做法。 第一，树立正确的城乡观念。西方国家的城镇化之路，走的也是一条“农业支持工业”到“工业反哺农业”的发展道路。从建设社会主义新农村的大局出发，中央已提出以工促农、以城带乡，统筹城乡发展的新思路，国家对户籍制度的管理政策也有所改变，在这种大环境下，我们应该适时地在城乡观念方面进行改革，学习西方国家淡化城乡二元化的观念的做法，使人们逐渐建立对待城镇与农村的平
15、等态度，使政府更加关注农村社会保障制度，使农民更加积极参与农村社会保障制度的建设，从而对城乡二元社会保障体系进行大刀阔斧的改革。 第二，强化社会保障观念。目前，大多数西方国家在社会保障方面通行的是“自己为自己买单”、“将买单任务托付给国家”的观念。这种观念非常值得我们学习。在社会主义市场经济条件下，我们应该强化我国农民的平等、竞争观念，增强他们的自我保障意识，强化他们的社会保障意识，使他们积极投入到社会保障制度中来。另外，要增强各级干部的社会保障意识，通过宣传教育，使广大干部认识到由低层次的家庭自我保障转变为社会保障是社会发展的历史必然，是社会主义新农村建设的题中之意，是维护农村稳定乃至整个社
16、会安定和谐的重点工程。增强农村居民与各级干部的社会保障意识，是健全和完善农村社会保障制度的前提。 第三，修正不合理孝观念。城乡一体化进程加快、农村土地保障功能弱化、使农民外出务工成为当今社会的趋势，儿女“跪守膝下”的尽孝方式已经难以实现；大病发病率的增高致使农民因病至贫的现象更容易出现；“鲤鱼跳龙门”，农村的孩子因为考上大学走出农村，进入城镇生活，已是社会的普遍现象。当这些情形出现的时候，如果还抱着过去那种尽孝的心态，农民的基本生活将很难得到保障。如今的孝，更多的表现在情感交流方面，尽孝，更加注重与长辈的情感交流以及对长辈的人文关怀。农村人口尤其是农村的老年人口，应该修正不合理的孝观念，建立符合时代的孝观念，增强自我的保障意识，尽快加入到社会保障的队伍中来。 第四，改变对待新事物的态度。实践出真知。实践是检验真理的唯一标准。缺乏冒险与
