日本养老制度体系

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1、日本养老制度体系日本的社会保障体系由公共扶助、社会保险、社会福利、公共卫生与医疗四大部分构成，而 养老制度作为社会保障体系中的一部分又有其特殊性。现代日本社会福利制度起源于战后。日本1962年实现了全国民养老及医疗社会保险， 经过20世纪60年代的福利国家建设之后，社会福利得到高度发展。至21世纪初，日本 政府推行了护理社会保险制度，并配套推动老年社会福利服务制度的改革。日本的养老保险制度又称为年金制度，始于明治维新时期。战后经过多次修订，1959 年日本颁布国民年金法，并于1985年建立起了双层养老保险制度。第一层是指覆盖所 有公民的国民年金制度（又称为基础年金），法律规定年龄范围内的在日本

2、拥有居住权的 所有居民都必须参加；第二层是指与收入相关的雇员年金制度，按照加入者职业的不同又可 分为厚生年金和互助年金，其中5人以上私营企业职工的年金称为厚生年金，国家公务 员、地方公务员、公营企业职工、农林水产团体的雇员、私立学校教职员工等分别有各自专 门的年金，统称为、互助年金。在双层养老保险体系的基础上，日本还推行了私营企业的退休补贴金制度，类似于企业 或行业的补充养老保险制度。退休补贴金的资金来源是从雇员年金费中转出3.5%的资金组 成，且雇主和雇员各承担一半。退休补贴金可以一次性支付，也可按月领取。日本养老保障制度改革的特点及经验启示自20世纪80年代开始，日本针对人口结构的根本性变

3、化以及养老保障制度的财务 危机采取了一系列改革措施，其中具有典型意义的是多层次立体化养老保障制度体系建设、 养老保险基金的金融运作以及基本养老金的调整机制等。中国是个地域间经济发展水平差别 较大的发展中国家，由此带来养老保障制度建设的地区差异，阻碍了市场经济的正常运行。 建立健全覆盖全体社会成员的基本养老保障制度，保障人民生活，维护社会安定，促进国民 经济健康快速发展是当前改革与发展的迫切任务。日本养老保障制度的改革为我们提供了很 好的经验借鉴。一、日本养老保障制度的主要特点日本养老保障制度又叫年金制度，其特点之一是多支柱立体化的制度架构。日本 养老保障制度主要靠三大支柱构建而成，即公共养老金

4、制度、企业补充养老金制度和个人 储蓄养老金制度。公共养老金用来保障基本的、标准的需要，而公共养老金难以充分满足 的需要，则由企业养老金和个人储蓄养老金来满足。而公共养老金制度又由两部分组成： 对自营业者的国民养老金、对雇员的雇员养老金(EPI)及对公务员的共济养老保险。建立之 初，公共养老金的各部分都是相对独立的。1985年日本政府对整个年金制度作了改正，在 三种养老金之间导入一个共通的部分，将国民养老金改为向全体国民支付的基础养老金， 在此基础之上，再区分公务员或公司职员分别实施共济养老金和厚生养老金。这样，日本 的公共养老金制度就变成了双重构造：第一层是基础养老金，是各种不同养老金的共同部

5、 分。第二层次是与个人报酬相关联的厚生养老金和共济养老金，两个层次共同组成厚生养 老金制度和共济养老金制度。特点之二是养老保险基金的金融运营。根据法律规定，养老保险基金必须全部委 托大藏省资金运用部，纳入国家财政投融资计划统一管理使用。大藏省将养老基金的大部 分用于购买国债和长线投资，其余部分通过厚生年金福利事业团、地方政府和其他机构用 于兴建各种福利设施，或贴息贷款给企业及被保险者建住宅。大藏省每年还要从养老基金 运营收入中提取一定比例的还原融通资金，通过年金福利事业团用作养老住宅资金贷款和 维持大型养老休养基地等事业，直接对提高和增进厚生养老保险及国民养老保险的被保险 人的生活福利提供资助

6、。二、日本养老保障制度设计上的问题及改革措施1. 制度规定不统一，造成苦乐不均。改革以前的日本养老保障制度形成了三大体系、八大制度分立的格局。八大制度 包括厚生养老金、船员保险、国家公务员共济组合、公共企业职员共济组合、地方公务员 共济组合、私立学校教职员共济组合、农林渔业团体职员共济组合和国民养老金。三大体 系是指以民营企业职工为对象的厚生养老保险，由厚生省主管；以自营业者为对象的国民 养老保险，由地方政府管；以公职人员、国有企业职工为对象的共济养老保险，实行分头 管理，其中国家公务员和国有企业职工由大藏省管，地方公务员由自治省管，学校的共济 养老保险由文部省管，农村公职人员保险由农林水产省

7、管。各项制度的领取资格、养老待 遇各不相同。如国民养老保险制度规定投保年限为25年，厚生养老保险为15年或20年， 共济养老保险20年，容易造成投保人因工作调动等原因改变所加入的养老保险，达不到累 计投保年限，而得不到养老金的现象。不仅如此，厚生养老保险规定，按投保期间月平均 标准工资计算退休金，而国家公务员养老保险制度规定按退休前一年的平均工资计发退休 金。2. 公共养老保险制度待遇设计上存在漏洞。国民养老保险只针对个人，而其他两种保险都包括家属，出现一种反差：公务员、 雇员亡故或离婚，其妻室年老之后都享受不到退休金，但如果雇员、公务员妻室向国民养 老保险自愿投保的话，夫妻年老后会同时获得三

8、份养老金，制度设计上偏离了公平目标。3. 代际转移负担过重，对年轻一代较为不利，制度缺乏吸引力。国民养老保险制度建立之初，曾为当时年龄在50岁至54岁之间的人制定了特殊 的“ 10年养老金计划”，1969年又制定了“5年养老金计划”。在这两种计划中，一个 人的养老金领取额远远超过其缴费额，最多的超过100倍以上。本质上讲，这两种计划不 能算作养老保险，而是劳动的一代向年老一代的大规模捐赠。与此相反，50年代中期出生 的人从国民养老保险中获得的收益与缴纳的费用近乎持平，而80年代以后出生的，其获得 将会小于所付出的。对老年人超额给付的结果就是年轻各代承担更多的缴费负担。4. 人口老龄化进程加快，

9、养老保障制度面临严重的财务危机。70年代末，日本老龄化速度进一步加快。1950年，65岁以上老年人口的比重只 有5%，到1990年就增加了2倍，到2025年将达到25%。与此同时，20岁至59岁的劳 动人口将从1990年的56%下降到2025年的48%。从未来趋势看，劳动人口的负担将会 进一步加重，每一个劳动人口将要负担一个或一个以上的养老金领取者。而在公共养老金 计划中，一个人在缴费40年后领取的全额养老金大约相当于劳动人口工资的70%，两相 对照，给付超过缴费，日本养老保险制度面临的财务危机可以想象。为解决上述问题，自80年代开始，日本开始实施养老保险制度改革，主要的方向 是削减给付额，提

10、高缴费水平。三、日本养老保障制度改革日本养老保障制度改革大体分为三个阶段：第一阶段是80年代的改革，改革的第一步是80年代实现双层公共养老保险制度， 第二步是90年代中期实现全国养老保险制度一体化。80年代以后，日本老龄化进程进一 步加快，养老金领取者持续增多，加上这一时期日本产业结构调整较为频繁，造成养老保 险制度财政基础的不稳定，各养老保险制度，尤其是国民养老保险发生了严重的财政困难。 为改变养老保障体系分立局面，纠正各制度间保障待遇的差异和重复给付现象，1985年日 本引入了全体国民共通的基础养老保险，实现了这一部分给付和负担的公平化，对重复给 付也进行了修正，使养老保险制度不再受制于产

11、业结构变化等的影响，同时确立了女性的 养老权。此后，原本长期分立的三大养老保险的基金开始统筹调剂，实行更大范围的社会 互助。第二阶段是1994年的改革，目标是维持代际间给付和负担的平衡，避免下一代负 担过重，改革措施包括：（1）推迟享受养老保险的年龄。目前退休年龄为男60岁，女58 岁，措施其一是在1999年将女性享受养老保险的年龄推迟到60岁，其二是“只要自愿， 人人可以工作到65岁” ；（2）养老金仍从60岁开始支付，但对60岁至64岁之间仍在继续 工作的老人，只给付“工资比例部分”，每月约10万日元，达到65岁后再全额给付；（3） 将养老保险的支付与雇佣保险支付联系起来进行调整。现行做法

12、是对60岁至64岁申请就 业的人，既可以享受失业保险金，同时又领取养老保险金，待遇重复，不利于促进就业。 改革方案规定从1996年4月开始，领取失业保险金者停止享用养老金，但企业如果雇佣 60岁至64岁的高龄人，政府可以提供25%的工资补贴；（4）常规性技术调整。根据5年间 消费指数上升的幅度（17.1%）将基础养老保险金额调整到65000日元。第三阶段是2000年的改革，改革的主要目的是控制将来一代人所负担的养老保险 费的上升，保证养老保险基金财源的稳定和充足，保证养老保险制度长期的稳定，以确保国民对年金制度的信赖。主要内容:1. 对厚生养老金领取条件的修改：（1）厚生养老金领取额的比例部分

13、将减少5%； （2）65岁以上的养老金工资随物价指数变动的份额将冻结；（3）老龄厚生年金（比例部分） 的支付年龄，从2013年开始到2025年止，逐步从60岁提高到65岁。2. 对在职老龄养老金的修改：在职老龄养老金的对象包括65-69岁的公司职员， 这些人也要继续缴纳保险费。如果其工资和所领取的厚生养老金的比例部分合计月收入超 过37万日元，将减少其养老金领取额。3. 对国民养老金缴纳制度的修改：（1）对学生建立10年的保险追纳制度。即大学 生如果在上学期间不能缴纳国民养老金的保险费，可在毕业后补交；（2）规定一定所得收入 以下的可以减半缴纳国民年金保险费，扩大了缴费覆盖率。4. 对基础养老

14、金中财政负担比例的修改：基础养老金的财政负担率将从原来的1 / 3提高到1/2。相应的，可能采取提高消费税率等措施来保证养老保险金的财源。5. 对养老保险积累资金运用方法的改革：修改后的年金资金运用基金法规定， 要逐步增加养老保险金在资金市场自主运用的份额。设立基金理事会，加强对养老保险基 金的责任化管理。增加基金的透明度，每年度厚生大臣概将养老保险基金运用的详细情况、 各项财务报表及决算报告、外部审计监察报告等公布于众。四、日本养老保障制度改革的经验启示1. 与国民经济发展水平相适应，合理确定养老保障给付标准。日本的教训在于对经济增长的预期过高，认为经济增长能够为年老者提供高额养 老金，整个

15、养老金给付超过了缴费。经济发展不可能一直具有高速增长的动力。现代经济 实践证明，一国经济发展在不同程度上要受到国际经济环境变化的影响，进而影响国内的 社会保障，尤其是养老保障。如果给付过于优厚，为了保持养老金账户的平衡，通常需要 提高缴费额。而给付水平具有很强的刚性，削减也是旷日持久的。这样，优厚的给付所造 成的缴费负担，只能是向年轻的各代转移。可以说，人口老龄化进程加剧了日本公共养老 保险体系的财政困难，但导致财政困难的制度性原因则是对退休人员的高额给付。2. 适应人口老龄化的国际趋势，基金制运行模式比现收现付制模式更有意义。在养老金制度建立之初开始确立给付时，一国政府往往受到政治压力的干扰

16、，不 自觉地提高给付标准。日本在70年代就陷入了这一陷阱，养老金标准确定得过高，而当时 距国民养老保险制度的建立只有10年。因此，针对人口变化而采用的基金制值得充分重视， 尤其是对人口快速老龄化的国家更是这样如此。关键问题是基金制如何与已导入的非基金 制体系共处。日本提供了这方面的经验，即养老金体系的第一层次与第二层次明确区分。 遗憾的是，日本没有建立一个统一的基本养老金制度，使其既能适用于自营业者，又能适 用于雇员，相反，过度依靠大规模的交叉补贴来维持一个在财政上困难重重的自营业者养 老保险，这种相互交叉的格局削弱了日本多层次养老保障制度体系的效率。这一点我们应引以为戒。3. 养老保险基金纳入国家预算，统一调配，防止分散流失。日本将养老保险基金、邮政储蓄等资金汇合为财政投融资，纳入国家预算，由大 藏省资金运营部统一调配，从而保证了资金的使用效率，其成效为国际金融界所公认。战 后日本养老保险基金