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1、工程甲供材料管理方式探讨与研究 工程甲供材料管理方式探讨与研究浙江省电力公司 李杰 金红英 于晓彦 董哲恒内容摘要：该文分析了甲供材料在管理模式、控制流程和操作程序中存在的种种问题，有针对性地提出了加强甲供材料管理的若干建议，并重点就“甲定乙供”管理模式的特点与优势作了详细分析，进而指出要确保实现预期管理效果，必须更新管理理念，实现由“职能为主”管理理念向“流程为主”管理理念的转变。关键词：甲供材料；甲定乙供；流程控制 1 引言根据国网公司集约化管理、规范化运作、集中规模招标的有关文件精神，省公司系统的物资供应与管理的方式发生了变化，电网建设工程的主要施工材料全部采取了集中规模招标的甲供方式，
2、有力保证了材料的及时供应和质量要求，有效降低了工程造价。由于电网工程建设特别是线路工程建设主要材料的费用要占到建设投资的50%以上，甲供材料都是工程中的主要施工材料，且集中批量采购的总体金额高，加之从各地市局上报需求、编制招标文件、开展招标、定标、合同签订、确定采购时间、核定具体采购数量、施工前检验、结算时核定最终结算施工用量、付款到因质量问题进行索赔等一系列工作，程序较复杂，涉及范围广，时间跨度大，协调单位多，提高甲供材料的管理效率和控制水平对工程质量起到关键作用，并直接影响整个工程的进度和造价。因此，对甲供材料管理模式的研究与探讨显得十分有必要。2 甲供材料的管理现状根据对省公司本部工程审
3、计成果统计分析，2008年省公司本部完成基建工程竣工决算审计12个，在甲供材料管理方面共核减结算费用696.15万元，占核减工程造价的78.84%，平均每个项目核减工程投资57.52万元。从审计结果看，目前甲供材料管理还不到位，流程管理中有较多的漏洞。我们结合工程竣工决算审计，分别对四个地市局部分输变电工程和其他工程实施了专题审计调查，对现有流程进行符合性测试，并抽取部分工程，通过现场测量线路代表档距，计算分析理论与定额损耗，对工程档案、财务凭证、领料单等进行详细测试，发现了甲供材料管理中还存在一些亟待解决的问题。2.1 甲供材料控制流程不闭环，在计划、领用、退料、结算等环节出现了漏洞，普遍存
4、在多领、重复计列、不准确等现象在结算环节，甲供材料的使用单位为施工承包单位，结算单位为材料供应商，而控制流程中却没有相应的实际施工用料与采购用料的核对环节，财务人员无法确认施工用量与进入结算的甲供材料采购量保持一致，其结果往往使得施工单位多领料，多结算安装工程款，并截留多余的甲供材料。2.1.1 因考虑一些实际原因，管理部门在制订材料采购计划时往往留有一定的施工裕度（即超过定额规定的损耗），但并未经过全面测算，各地市局确定的裕度也不统一，甚至同一地区不同的工程也不一致，随意性较大。有的业主单位甚至按照施工单位提出的需求（未经技经人员复核）进行采购。施工单位领用的数量往往超出了设计的数量，有的工
5、程因设计变更也产生了多余的甲供材料，而这些多余的甲供材料施工单位并未退回，而结算中也未核减相应的材料价款。如在500千伏变220千伏送出工程的审计中，我们就发现施工单位合计多领用甲供材料万元。2.1.2 业主方工程管理人员和物资公司出现工作衔接失误，将材料作为甲供材料交由施工承包单位使用，但施工结算中并没有对相应的装置性材料予以扣除，而物资公司却再次向市局财务结算了物资款。如在500千伏xx变220千伏送出工程中，根据220千伏-输变电施工安装承包合同及招标文件约定，导线、地线、OPGW光缆是甲供材料，实际施工中，铁塔、线路绝缘子由乙供变为甲供，而施工结算中并未对相应的装置性材料予以扣除，共重
6、复计列万元。2.1.3 由于领用材料预留了较多的施工损耗和裕度，而使用材料越多，结算的安装费也越高，造成施工单位在提高施工工艺和管理水平方面不愿意进行投入，使得工程材料用量远大于定额核定的设计用量。如XX工程在施工领料时，施工单位考虑施工损耗的经验值为平地3%、山地为5%，大大高于定额（平地1.4%、山地2.5%）的损耗量。同时施工单位也容易疏忽对工程材料的现场管理（这部分损失由业主承担），容易造成偷盗等情况的发生。如在500千伏XX变220千伏送出线路审计中，我们发现有4.7吨LGJ-400/35导线失窃；另外施工废料增多，去向不明，有可能流向“小金库”。2.1.4 土建外包工程的甲供材料结
7、算与管理极不规范。在近三年的变电所土建工程审计中，我们发现土建外包工程的甲供材料管理极不规范。主要表现如下：2.1.4.1 甲供材料供应量扣减不准确。未根据工程进度对工程所需材料的数量进行合理估算，造成供应量远大于实际需求量，而结算时未对超供部分予以扣回，导致虚增成本。2.1.4.2 甲供材料价格未按合同约定扣回。招标文件对甲供材料确定了一个暂定价，在结算时，并未按暂定价进行扣减，而是按比暂定价较低的实际采购价进行核减，暂定价与实际采购价之间的差异金额无偿送给了施工单位。如XX工程接地扁铁暂定价为8000元/吨，而实际采购价为7300元/吨，结算时却按照7300元/吨扣减，造成了700元/吨的
8、差价损失。2.1.4.3 甲供材料的管理未到位，存在工程投资监督盲点：一是业主缺少现场管理人员，未对甲供材料的品种、型号、数量等进行准确的核对和记录；施工单位甲供领料无申请、业主无审核、财务不备案；整个甲供材料领、购、发、用无审核流程，缺少交接手续和中间管理环节，以致竣工结算时无法提供有效依据，给施工单位以可乘之机。二是业主现场验收制度执行不到位，甲供材料出现质量问题时，既缺少相关验收手续，也未及时向供应商提出意见，造成供应商与施工单位之间推诿扯皮，增加了工程投资。三是项目管理部门未能提供实际领料审批单据，财务部门对实际应付金额不能确认，只能根据所签供应合同付款。由于项目管理部门、物资部门与财
9、务部门之间的管理脱节，往往导致决算时无法准确提供甲供材料供应情况，致使实际使用情况与财务结算情况很难一致。2.2 多经施工单位存在较大涉税风险由于甲供材料未开全额发票，多经施工单位存在甲供材料漏税问题，这是从2001年农网工程国家审计以来就一直困扰我们的问题。农网工程审计后，许多局已改变了甲供材料税金的结算方式，均将甲供材料税金结算给多经企业，未进行代扣代缴。而浙江省地方税务局关于建筑业应税劳务甲供材料有关税收问题的批复（浙地税函2007335号）已明确规定，“建筑施工企业在提供建筑业应税劳务后，如发生建设单位提供材料（以下简称“甲供材料”）情形，在开具发票时，甲供材料价款不能作为发票开具金额
10、。营业税计税营业额的确定，按现行营业税政策有关规定执行。”中华人民共和国营业税暂行条例实施细则也规定，纳税人从事建筑、修缮、装饰工程作业，无论与对方如何结算，其营业额均应包括工程所用原材料及其他物资和动力的价款在内。因此，此举存在很大的涉税风险。2.3 安装工程未合理避税但我们也有未利用好现有税务政策，导致了多缴税金。根据中华人民共和国营业税暂行条例实施细则的规定，纳税人从事安装工程作业，凡所安装的设备的价值作为安装工程产值的，其营业额应包括设备的价值在内。如果安装的设备价值不作为安装工程产值的，设备价款就不应征收营业税。一般来说，如果设备是建设单位提供的，设备价款是不作为安装工程产值的，因此
11、施工单位只需就安装和材料价款缴纳营业税。但对于什么是设备，有关营业税的法律并没有明确规定。随着科技的发展，有些物资虽然体积小但价值极高，有些物资体积大但价值却较低，对是否设备的判断往往是依据感官的体验和以往经验来界定的，因此主要物资如果由建设单位提供的，哪些应界定为设备而不并入施工单位营业额征收营业税，哪些是材料应并入施工单位营业额征收营业税，纳税人和税务机关往往有不同的看法。财政部、国家税务总局关于营业税若干政策问题的通知（财税200316号）规定，其他建筑安装工程的计税营业额不应包括设备价值，具体设备名单可由省级地方税务机关根据各自实际情况列举。无论设备价值是否计入安装工程产值，设备价值都
12、不征收营业税。该文件第三条十三款明确指出，“通信线路工程和输送管道工程所使用的电缆、光缆和构成管道工程主体的防腐管段、管件（弯头、三通、冷弯管、绝缘接头）、清管器、收发球筒、机泵、加热炉、金属容器等物品均属于设备，其价值不包括在工程的计税营业额中。”从2006年8月17日开始，根据财税2006114号文的规定，“装饰”中的“甲供材”不再征收营业税。据此，我们使用的OPGW、ADSS及普通光缆，虽然量大价高，应该都可算为设备，根据浙地税函2004436号文规定，已不计取税金，但我们结算时仍按照材料对待，已计取税金给施工单位。这说明我们的具体操作还未与有关税收政策很好衔接，没有合理避税。2.4 可
13、以甲供的材料却没有甲供，增加了采购成本对一些已在工程中已广泛推广、普遍使用的材料，业主单位管理人员为了管理方便，仍纳入施工招标范围，且在招标控制价中，直接考虑了施工单位需要获得的利润。由施工单位采购，无疑会增加工程的投资，且无法确保其采购的设备和材料是业主所要求的优等品，甚至有些不诚信的施工单位以次充好，以假充真，造成了业主的损失。如目前由电力设备厂生产的电缆沟复合盖板，虽然是成品购置，也要加价转卖（据了解均要加价15%以上），同时还造成了业主单位价格签证较难的问题。2.5甲供材料管理混乱，工程之间相互窜项，工程与成本之间相互窜项大修费用与材料费用相互窜项，费用核算不准确的情况时有发生。如某局
14、一项10千伏线路改接大修工程，其结算费用为269.19万元，审计发现该工程存在电缆等主材存在重复结算等问题（使用的备品备件电缆，已在生产成本材料中列支），实际造价不到万元，竟虚结工程费用万元。 3 存在问题的主要原因分析3.1法制意识不强公司系统内的一些多经单位由于法制意识不强，往往存在“侥幸”心理，认为甲供材料可以通过沟通解决漏税问题。目前，税收管理部门对税收监管十分严格，这样做存在极大的涉税风险。3.2 甲供材料管理不易受关注大多数人认为甲供材料仅仅是一种实物，因而不太予以关注。大多数甲供材料涉及关联交易，由于疏于管理，直接的后果将是虚增造价，可能产生严重的违法违规问题。3.3 未建立甲供
15、材料管理制度甲供材料管理涉及基建、技改、城网、大修、小型基建等各类专业工程，其管理横跨多个部门。由于未建立甲供材料管理制度，各单位、各部门的管理各行其是，做法很多，加之考核、监督不到位，导致甲供材料的规范管理严重缺失，给企业造成了严重的损失。如前所述，由于疏于管理，直接的后果是虚增造价，而且还有可能涉及税务、“小金库”、关联交易等问题。以导线甲供管理模式为例，如若每公里导线损耗率比设计用量平均多计1.5%，按导线价格20000元/吨计算，约需增加投资3000元/公里三相（单根导线）；2008年110千伏以上线路省公司投产了3016公里，总计就要增加投资万元。这还是在正常施工情况下的损耗增加。2
16、008年抗冰救灾中，仅500千伏线路的铁塔施工损耗量就超过了设计用量的20%以上，材料损失由此可见一斑。4 加强甲供材料管理的若干建议针对上述问题，加强甲供材料管理已迫在眉睫。我们建议，按照专业工程特点，不同专业工程采用不同的管理模式。4.1 基建、技改、城网类的输变电安装工程的材料供应采用甲定乙供模式基建、技改、城网类的输变电安装工程可改变原有模式，改由施工单位自行控制材料量，按照招标价格向厂家购买，不与建设单位发生实物移交关系，工程管理部门根据设计施工用量进行结算。这种模式可称之为甲定乙供模式。该类工程大多由多经单位施工，只要明确该类工程的主要装置性材料必须经国网公司、省公司或各市局招标中心进行招标，材料价格由业主控制即可。与原有模式相比，甲定乙供模式的优势在于：一是减少中间管理环节，物资处（公司）可大幅减少材料管
