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1、精选优质文档-倾情为你奉上社会管理央地关系的创新及其宪法保障(一)社会管理创新的问题首先是中共中央提出来的，2004年中共中央关于加强党的执政能力建设的决定第一次提出：“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”2007年党的十七报告再次强调：“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”2006年3月14日，第十届全国人民代表大会第四次会议批准的中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要专门设立了“完善社会管
2、理体制”一章（第42章），明确规定：“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，推进社会管理体制创新。”由此，社会管理创新不仅是党的要求，而且已经成为政府的重要任务和工作重点。虽有学者认为，社会管理的主体包括政府和社会组织1，但从多数学者的观点来看，社会管理主要是政府对社会的管理，是指政府对除政治、经济以外的各项社会事务（例如劳动就业、社会保障、食品安全、居民住房、安全生产、环境保护、教育、卫生、体育、民政、人口计生、城乡建设等）的管理。2随着市场经济的发展以及和谐社会的建设，过去计划经济时代那种以“单位”和“准单位”为基础构建的“大一统、指令型”3的社会管理体制已经不能适应时
3、代发展的要求了，需要改革，需要创新。“推进社会管理创新，关键是要切实转变政府职能”，“要重点解决政府社会管理职能缺位、越位、错位的问题”。4笔者以为，社会管理的创新，主要包括：（1）社会管理范围的创新，原来由政府直接管理而实际上社会可以自我管理的事务交由城乡基层自治组织、社团、行业组织、社会中介组织以及民间组织等社会组织去做，发挥社会组织在社会公共事务管理中的作用；（2）社会管理方式的创新，即使仍由政府管理的事务，也让社会协同合作，让公众参与；（3）社会管理机构的创新，例如“大部制”改革、行政服务中心的创建等；（4）社会管理央地关系的创新，即合理划分中央政府与地方政府在社会管理方面的权责。社会
4、管理的创新，离不开法律的支持和配合，当然也离不开宪法的指导，社会管理的创新不能忽视宪法的保障作用。在此，本文主要拟对社会管理央地关系的创新及其宪法保障问题作一点粗浅的探讨，以期抛砖引玉。一、目前社会管理央地关系的一大问题是地方挑战中央近些年来，我国矿难事故不断、环境污染事件频繁、暴力拆迁事件时有发生、房价飞涨、社保基金被挪用大案频发。总之，涉及社会管理的问题突出，正如胡锦涛总书记在党的十七报告中所指出的：“劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多”5。造成上述社会管理问题的原因是多方面的，然而其中有一个重要原因却往往被人们忽
5、视，那就是地方政府不严格执行国家有关法律和政策，中央政府没有足够的权威来保证其制定的有关法律、法规和政策在地方得到落实。正如2006年年7月时任国家安全生产监督管理总局局长李毅中在成都举行的安全生产形势报告会上所指出的：“国务院在安全生产工作上的一系列政策措施，不少仍然停留在口头上、文件中和会议上，并没有真正贯彻落实到县、乡和企业。”“一些地方的负责人，只看到整顿关闭对地方发展可能带来的某些问题，看不到这些小矿害人死人、祸国殃民的现状，政策的执行力就这样逐级递减。”6又如，2007年9月20日时任国家环保总局副局长潘岳在接受记者时披露：“有一个资源大省的环保局长，他一边被省长骂为什么摆不平环保
6、总局，一边被我骂为什么不能严格执法。”“更为滑稽的是，很多地方局长要通报当地的污染，居然只能给国家环保总局写匿名信。”7两位局长道出了目前一些地方政府不严格国家法律和政策从而导致中央的法律和政策无法在地方得到贯彻落实的困境。再以前几年的农民负担问题为例，中央减轻农民负担的态度向来非常坚决，下发的红头文件一个接一个，却解决不了各地普遍存在的农民负担问题，不但屡禁不止，反而愈演愈烈。早在1985年，中共中央、国务院就下达了关于制止向农民乱派款、乱收费的通知；1990年2月，国务院再次发出关于切实减轻农民负担的通知，同年9月中共中央和国务院又联合作出关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定。然而，有
7、令不止，农民负担的问题仍然扶摇直上。有资料显示：到了1991年，全国农民人均纯收入只比上年增长百分之九点五，而同期农民人均的“村提留”和“乡统筹”却增长了百分之十六点七，农村劳动力承担的义务工和劳动积累工强制以资代劳就比上年增长了百分之三十三点七！1991年12月，国务院颁布了具有法律效力的农民负担费用和劳务管理条例，但仍然收效甚微。到了1996年，中共中央、国务院又发布了一个著名的“十三号文件”，即关于切实做好减轻农民负担工作的决定。然而，当年中国农民的负担却比历史上的任何一年都重。1997年5月，在短短的十六天时间里，中央接连发出了四个有关解决“三农”问题的通知，可是1997年各地农民承受
8、的负担却是空前的。据农业部农村合作经济统计资料显示：1994年至1997年，四年的农民收入只是1993年的一点九一倍，而农民直接上缴国家有关部门的负担却是前一个四年年均的九倍，而且这几年农民直接承担的行政事业性的各项社会性负担，也是1993年的两倍以上，其中的集资摊派就达到了三点三八倍。8显然，中央为减轻农民负担而颁布的法规和政策，在地方得不到有效执行。“上有政策，下有对策”，中央缺乏权威，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经成为活生生的现实。在2007年“两会”期间，全国政协委员杨志福向温家宝总理转述了一个顺口溜：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院下文件，一层一层往下念，念完文件进饭
9、店，文件根本不兑现。”9这个顺口溜把一些官员欺上瞒下的行径和中央政令不通的现状夸张而形象地呈现了出来。正如香港大学亚洲研究中心研究员甘阳先生所指出的：“事实上，中国今日社会整合的机制和能力已相当脆弱，其集中表现就是日益突出的所谓中央与地方这一基本张力。这一张力的实质无非是，由于中国社会分殊化的高度发展，已使中央日感缺乏足够的权力基础来整合不同社会利益的矛盾和冲突。”10也许正因为如此，温家宝总理在今年“两会”上特别强调：“各地区、各部门对中央的决策部署要执行有力，绝不允许各自为政。”11二、社会管理央地关系的创新重点在于中央与地方社会管理权责划分的法治化面对地方挑战中央的问题，显然我国目前社会
10、管理的央地关系必须予以创新，当然首先我们要查找原因，然后对症下药。为什么中央有关社会管理的政令在一些地方不畅通，一些地方政府不执行中央有关社会管理的法律和政策呢？原因也是多方面的，其中一个根源在于中央与地方的社会管理职责权限划分不明，中央管什么与地方管什么在法律上不清晰，也就是说，中央与地方在社会管理权责划分方面的法治化程度低。虽然我国宪法第110条第2款规定了“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，但目前我国宪法和法律对中央政府与地方政府各自的权限几乎没有作任何划分，其法治化程度很低。我国宪法第89条在规定
11、国务院的职权时规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”。同时，在第107条规定地方政府的职权时规定：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第59条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业
12、和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。我们不难看出，现行宪法和法律对中央政府与地方政府的职权规定几乎一样，根本没有在法律上划分中央政府与地方政府包括社会管理在内的各项职权。正如国务委员兼国务院秘书长马凯所指出的：“长期以来，我国政府管理中存在着中央与地方各级政府职责同构的问题，中央政府与地方政府的事权划分规定不明确或规定得比较笼统，上下级行政机关之间的事权不清，导致中央与地方关系规范性、稳定性不够，权限不明，职能交叉，既影响了行政效率，也影响了政府职能的发挥。”12中央与地方的权责不分，导致的结果是在表面上中央什么都管，但是在实际上并没有相应的保障，“县官不如现管
13、”。在事实上，地方掌握着很大的权力，地方几乎什么都管，正如人民论坛上的一篇文章所指出的：就拿县委书记来说，“除了外交、军事、国防这些内容没有，他们拥有的权力几乎跟中央没有区别。”13这样一来，在现实生活中，我国中央的法律和政策主要是依靠地方政府来执行，中央的权威也就主要靠地方维持。例如，我国宪法规定矿藏、水流、城市的土地等属于国家所有，但在事实上它们并不是由中央自己直接而全面地管理，而主要是归所在的地方政府负责管理，并主要由地方政府来负责执行矿山安全法、水法、土地管理法等相关法律。然而，一些地方政府往往基于其自身利益的考虑而阳奉阴违地“变通”执行、“打折扣”执行甚至根本就不执行中央的法律和政策
14、，从而也就产生了当今中国的诸多重大问题。14就以前几年农村的义务教育为例，中央与地方的职责权限是不清晰、不明确的，在教育经费保障方面尤为突出，2005年12月24日国务院发布的国发200543号国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知就提及到了这一问题：“我国农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题”。这也是导致农民子女受教育权得不到保障的一个重要原因。1986年制定的义务教育法只是分清了国务院教育主管部门确定教学制度、教学内容、课程设置和审订教科书的职责与地方各级政府合理设置小学、初级中等学校
15、的职责，只规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”以及“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，而并没有明确中央与地方在教育投资的各自职责。但在实际上，中央却将义务教育的投资责任推给了地方。同年，国家教委发布的关于实施义务教育法若干问题的意见明确规定“农村中小学校舍建设投资，以乡、村自筹为主。地方人民政府对经济有困难的地方，酌情予以补助。”1992年经国务院批准而由国家教委发布的义务教育法实施细则仍规定“实施义务教育的学校可收取杂费”、“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。”这种体制的结果是，农
16、村义务教育资金主要来源于乡镇和农民自己。根据国务院发展研究中心的调查，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府负担的部分仅为2%，省和地区（包括地级市）的负担部分合计起来也只有11%，县和县级市的负担为9%，而乡镇则负担了全部的78%。15由于乡镇财政收入在许多地方一半以上是来自农民交纳的农业税，所以乡镇提供的农村义务教育经费又竟然有一半左右出自农民自己。然而，这些资金甚至不足维持支付教师的工资，在农村拖欠教师工资是普遍存在的现象。由此，学校只有通过大量增加学杂费等办法弥补教育经费的不足，但这进一步增加了农民负担，进而造成不少农村孩子因交不起学杂费而中途辍学，有的地方农村学龄儿童入学率甚至不到50%，小学毕业升学率不到30%，而其中女童失学的比例更高。同时由于教育经费不足，不少农村中小学不仅缺乏必要的教学仪器设备，而且存在许多危房，有的危房率为5%，有的达到10%以上。162003年9月，联合国主管教育
