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1、英国的行政裁判所一、概述1行政裁判所的特点1.裁判所的司法性质。长期以来，有关行政裁判所性质的争议一直不绝于耳。因为按照最高法院的理解，裁判机构一词比法院要宽泛得多，“所有的法院都是裁判机构，但不是所有的裁判机构都是法院”12.然而，随着2005年宪政改革法和2007年裁判所、法院和执行法的实施，争论似乎尘埃落定。这两部“宪法性法律”均宣布裁判所是英国司法体系的一员，且受到司法独立原则的保障。13因此，今天我们可以说，无论从性质上还是技术上，裁判所实际上就是一个法院。2.裁判所与政府部门的分离。2003年6月，英国政府出人意料地宣布了一项庞大的司法体制改革计划，并成立了宪法事务部，以替代原来的
2、大法官部，负责所有司法机关的行政管理事务。2006年4月，作为英国政府宪法事务部的工作部门之一的裁判所服务局正式成立。2007年6月，一个新的司法部成立，取代了原来的宪政事务部。目前，司法部裁判所服务局承担管理所有中央裁判所的职责。3.新的两级裁判所结构。按照裁判所、法院和执行法的设计，英国现有裁判所的管辖权将全部移交给两个新设立的裁判所，即一个初审裁判所（First-tier Tribunal）和一个上诉裁判所（Upper Tribunal）。14初审裁判所主要负责审理一审案件，可以处理事实和法律问题。上诉裁判所主要负责受理不服初审裁判所裁决的上诉案件。15两个裁判所将各分设若干个法庭，每个
3、法庭负责一个类别的案件。2008年11月3日，这个统一的裁判所体系正式诞生。截至目前，初审裁判所设立了社会保障法庭、健康、教育和社会福利法庭、战争补助与军人赔偿法庭、税务法庭；上诉裁判所设立了行政上诉法庭、财政和税务法庭、土地法庭。4.人员组成的变化。行政裁判所的一个显著特点就是其人员组成，即由法律人士和专家组成，分别被授予“裁判所法官”和“裁判所成员”身份。但无论是裁判所“法官”还是成员，都享有完全独立的司法权。任何法律和规则不得试图区分法律人士和专家的司法权力。改革后的裁判所体系，除设立一名裁判所高级主席外，初审和上诉裁判所的每个法庭都将设立1名主席，由大法官咨询裁判所高级主席意见后任命。
4、16上诉法院、高等法院、郡法院和治安法院的法官是初审和上诉裁判所的“当然成员”，原属于各种裁判所的现任成员也将在经过必要培训后，自动转移到新的初审和上诉裁判所的各个法庭。5.裁判所程序委员会。为确保裁判所公正、独立地处理案件，它们虽然不适用普通民事法院遵循的民事诉讼规则，但同样也有自己的程序规则。裁判所、法院和执行法设立了一个裁判所程序委员会，以取代原属于大法官和部长的规则制定权，具体负责新成立的两个裁判所程序规则的制定。2008年5月19日，裁判所程序委员会正式成立。目前，作为裁判所的基本程序准则，上诉裁判所程序（2008）、初审裁判所税务法庭规则（2009）等已经出台。17需要说明的是，尽
5、管裁判所没有遵循自己先前裁决的义务，但这并不意味其在实际中不这样做。遵循先例是保持行为连贯性的途径，司法公正要求每一个裁决者保持行为的连贯性。然而，只有拥有一套可靠的收录和公布裁决的系统，遵循先例才能成为可能。18为此，裁判所、法院和执行法第23条将这一权力授予了裁判所高级主席，其可以通过制定实践指南，实际上赋予裁判所的某些判决以判例的拘束力。196.统一的上诉机制。裁判所、法院和执行法规定了一个统一的上诉机制。对于大多数案件，当事人不服初审裁判所的裁决，可以向上诉裁判所上诉，但必须事前获得准许。在上诉案件中，上诉裁判所扮演着高级记录法院的角色。此外，上诉裁判所将可能像高等法院一样行使部分“司
6、法审查”权，但必须是经过高级法院首席法官或高等法院的授权。20该法案还提高了裁判所裁决进行司法审查的级别，即当事人不服上诉裁判所的裁决，不像现在这样起诉到英国高等法院，而是上诉到英国上诉法院。极其例外情况下，还可进一步上诉到新设立的最高法院。7.裁判所高级主席。裁判所、法院和执行法设立了裁判所高级主席一职。他经大法官推荐，由英国女王进行任命。大法官在决定推荐人选之前，应当咨询英格兰与威尔士高级法院、苏格兰民事上诉法院和北爱尔兰高级法院首席法官的意见。2007年11月12日，苏格兰和威尔士高级法院原首席法官康沃斯被任命为首任主席。根据该法的规定，裁判所高级主席的职责包括：（1）确保向裁判所申请救
7、济是方便的；（2）确保裁判程序是公正、快捷和高效的；（3）确保裁判所成员是案件相关领域的专家或法律人士；（4）探索裁判程序开始之前的替代性纠纷解决机制。8.行政司法和裁判所委员会。根据裁判所、法院和执行法的规定，从2007年11月1日起，原来的行政裁判所委员会将被废除，一个新的行政司法和裁判所委员会将其代替。21与此同时，107个现存的裁判所将移交行政司法和裁判所委员会负责监督。22行政司法和裁判所委员会将从整体上监督整个行政司法体系，协调法院、裁判所、议会行政监察专员和替代性纠纷解决机制之间的关系，以保证它的便捷、公正和高效，满足使用者的需要。委员会对于裁判所的功能是：（1）对整个裁判所体系
8、和任何一个裁判所的组织结构和日常工作进行监督，并提出报告；（2）就自己认为特别重要的问题，对整个裁判所体系和任何一个裁判所，展开调查并提出报告。（3）对任何已经生效的和拟议中的有关裁判所的议会立法进行审查和发表意见等。2行政裁判所的功能在英国，行政裁判所的功能主要在于以下三点：1对行政决定进行更为全面的审查在英国，传统上认为法院来审查法律问题，而政策问题则被视为行政所固有的疆域。如果要让法院代替行政机关来对公共政策问题作判断，被认为有悖于在行政和司法间分权的基本宪法原则。而行政裁判所以相对独立和超然的地位，相对更为专业化的人员组成，来审查行政决定是否妥当，对其中的法律问题和事实问题进行更为全面
9、的审查，对政府项目和政策日复一日的运营，以及行政决定的实体内容予以关注。92为公民提供更有效率的救济正如1932年多诺莫尔（Donoughmore）委员会的报告中所使用的著名叠句所指出的，裁判所比法院的优势在于，低廉，可得，免于技术化，快速及特定领域的专业知识。裁判所所尽可能采取的是相对非正式化的听证制度，使得申请人能更好的理解裁判程序，更有效的去表达意愿，从而以相对较低的成本，获得更为专业化的裁决。3减轻法院的负担学者们认为，在现有的人员数量和设施条件下，如果要让法院来处理所有的行政争议，将带来行政过程的阻滞（clog up）；还认为这些事情过于琐细（trifle），不值得耗费这么多资源。例
10、如德史密斯等就认为，建立一个专门法院，而非裁判所，可能是去以疾风骤雨去处理细小之事如果让申请附加补助金的患者跑到高等法院法官那里，是太过荒唐；成本、迟延和形式化，将会阻碍社会保障方案的目标，将阻滞整体上的司法行政。10尽管每件具体争议，对当事人而言都有着至为重要的意义，但在宪政的视角下，这样的裁判所裁决的还是相对细小的请求和相对琐细的事务。如斯垂特教授（Street）在1970年代中期所指出的，在所有其它之上，所必须的，是低廉且快速的纠纷解决。对这些案例而言，我们无需去构思一个臻于至善的司法体系如果请求的津贴平均还不到10英镑，我们就不要去让一个将来每年要拿12000英镑退休金的法官去费尽心机
11、来决断该请求。二、行政裁判所的组织机构和裁判程序行政裁判所的组织结构（一）行政裁判所的组织体系裁判所可以是全国性、区域性或者地方性的组织，这要视裁判所所裁判的事项而定。裁判所委员会建议对于专业化的裁判所，应更多的适用总裁制（Presidential System）模式。让总裁成为裁判所体系中的首脑。裁判所的总裁负有领导和协调之责，他对人力资源及其他资源予以统配管理，要保证把案件分配给最具有相关经验和专业知识的裁判所成员审理；总裁要坚定的独立于政府之外，却能同政府展开富有建设性的对话；总裁还要能够明辨行政决定中存在的主要问题，去努力保证行政决策、实践和程序的一贯性；对于那些最为艰难、新奇和复杂的
12、案件，总裁将亲自听证。因为这些案件正处于行政法发展的风口浪尖。需要特别的智识和技巧来完成这项任务。总裁由上议院大法官选任，选任对象不应限于法官与律师，还应包括在裁判所领域已经做出斐然成绩的官员。12总裁制有助于削弱裁判所和行政机关之间的关联，提高裁判所对行政机关的独立性；有助于增加裁判所处理特定问题的灵活性；使得决定可以获得更大的一贯性，防止同样的规则在适用时却因人而异，因地域而异。例如英国土地裁判所就设立一名总裁作为裁判所首脑；其他几名成员要么是特许测量师，要么是律师；此外，还有一名登记员，以及一名负责裁判所日常行政事务的裁判所经理。13劳工裁判所总裁、社会保障主任专员、社会保障上诉裁判所总
13、裁以及增值税裁判所的总裁，都分别执掌着该领域内各个裁判所的运行。14（二）行政裁判所的人员组成由于各个裁判所的性质不同，裁判所的人员构成也不尽相同。所通常采用的形式是均衡裁判所（balanced tribunal），这类裁判所由一名独立的主席，以及两名成员组成。主席一般应具有法律资格，由上议院大法官提名任命。主席要努力去确证案件中法律问题和事实问题中所存在的漏洞，并决定应采取怎样的步骤来弥补这些漏洞，要特别注重维护在上诉中处于弱势地位的当事人的利益。裁判所成员的任命途径大致有三种，包括由相关的政府部长或者部门提名；由上议院大法官任命；对于实行总裁制的特定类别裁判所而言，例如社会保障上诉裁判所和
14、产业裁判所的成员，则由总裁任命。15部长提名时，必须要考虑裁判所委员会的建议；要免去裁判所成员的职务时，一般要征得上议院大法官的同意。研究表明，相对年长，有时间精力及经验学识从事该工作，中产阶层的人，更有可能获得任命。而且，很多时候，裁判所还是不得不去接受政府部门的提名，因提名而成为裁判所成员会有一种复杂的感觉，觉得自己是被借给裁判所的，这会削弱裁判所的独立性。16裁判所经常会面对棘手的法律和事实问题，因此很多时候必须要求裁判所成员具有专业的经验和学识。例如心理健康审查裁判所的人员，就必须有这方面运营管理的经验，这方面的社会公益服务知识，或者上议院大法官认为相宜的其他资格或经历；负责处理针对地
15、方税收官员决定申诉的税收委员会成员，则必须要熟悉税收法律和实践。这些专业人员在业务上完全独立。这有助于更好的认定事实，适用规章和规则，对行政决定进行更为实体化的审查。裁判所还需要有职员（clerk），在不同的裁判所体系中，职员所扮演的角色也不尽相同。一般而言，裁判所职员更多从事的是裁判所内的行政事务性工作，例如接收申诉申请，给申诉人发放通知，调阅医疗记录并复制给利害关系人，安排听证时间地点，将相关文件发放给所有利害关系人，将裁判所决定告知利害关系人。职员还可以就裁判所裁判程序进行建议，而且还经常草拟听证记录及裁判决定，然后来让裁判所主席来签发或修正。裁判所职员的存在有着重要的意义，因为裁判所成员应该执著于对案件法律和事实问题的判定，而不应为行政事务分心。裁判所委员会于2000年一份报告中建议，裁判所举行的所有听证会，都应有至少一名职员参加，以保障听证会得以完好运作。17 行政裁判所的裁判程序（一）裁判所的裁判模式在大陆法系国家的民事诉讼中，奉行的是职权主义模式，适用将事实裁判和法律裁判集于一身的讯问制诉讼（the inquisitorial system）；英美法系则奉行当事人主义，采用事实裁判者和法律裁判者相分离的对抗制诉讼（the adversarial system）18。对抗制中，法官的任务不是发现案件真相，而是作案件的裁断者。对抗制在
