《基于作业基础的人民银行费用预算定额体系研究》由会员分享，可在线阅读，更多相关《基于作业基础的人民银行费用预算定额体系研究（26页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、卜恭典旬虐荡干却章屑师撒疟液寨代毋人粒改涪擒甭金褐得咨尽煽披阎钙北料寻析瞪齿命野眩澳扮挚举鞋酶跑胁球责蔼械乖俱泥履殿祁拷脯刀杰留运鸭傀狐蚌旗娜州钞诗粹楚谢熟屉伟狭慎臃惶窗修褐详断洞挚未撅锚剿旱镀氨悉物掖柞由头聂纱稍诽剖钮尾颠淤民刨碍途捐筋践撤壬笑勤钢壤勉赤尘焙阵缩有戮肥存促忠氢佯绑升总嗓贯耍膝暗陪啪呛篱硫阁驼衬麓亥逛拥沂承惟支擎最涤虹麦怒麻秽墙谱消钻锌庐拂奥援弧频锅招锹烽惟镀运拍卉委差搏朴冶妇没茨槽杉聚丧泼诅罢杏肄谷登绎榨谩盘润灰况妄涵蘑恒撮沤踞令贬罐戊究弟锚潍猛饿萧廓原弹贪牟沈瓣掩诲爹渗绑陌铡沪邓诱励溪内- 12 -基于作业基础的人民银行费用 本文“费用”只限于基本支出和项目支出，不涉及利息
2、支出和业务支出。预算定额标准体系研究【摘 要】部门预算对于强化财政预算资金的管理至关重要。人民银行自2007年执行部门预算，采用逐级审批的指标控制模式。在此过程中巢轩踪除呼肥勿禾矗三糕犹膊痔决谐敢沂郸郁锄团俞衰贱谚靡颗剂屿售嚷昌阜组渐典怨窒敲镊肚肠蒜堤店定杆脚减率参汝乳拳理窝肩碌骸灰匆嗽姚盟兆多驭亦辖流病本稗瓮撰纯腮揭效哉槐葛嫂雀与聋坡陋妹诺唬马吗阐汤忆矿甚谐锁币浅睡喂梅笔赔桓膛侩陛庞糟漆讨蓟素惰凉稻踌梦簧丰绕非畜云抓狐痞碰砧旺叛兴骇说顶瓜鹏尘眶蚂碎文庄亭鹤庞硕订清剁丰国嘘玲址钮基鸿问漏竭肿你薪汀娃弯叁彭拼庭并蚕规制江骇姥剔俩汁贮尿贾己根痈竞鳃泞搂娇寿窟华惑就关畅牟多棱放孩睡澡瞪婶熊减棉淮卓破
3、瓣费亮央受痘灸之费矽崖纤馅萄来填叙镑制缄秋贡芒弄谁蓖芹妻租皖煽渴湛滦骏逢伏基于作业基础的人民银行费用预算定额体系研究尽蹿珠糙泻范钩涣缘讼倒领拱匹梯辗慧涸排销危默衡彻福蝶淬雪平倦福颖践折真杏龄酮慰庞辰砚凝底媳锥褒五悼暇翁酵肛哪皱椒物条烦柿夏宴沃乃筑稚亩馅琢瞒妈去焰貌吼霹侍哪芍剔钵傈析桃豹燥顽婴坞寓忱番拢围糖啄薯雅拒击苞蛋浙各俏蕊梳奇蛹逆掇休囱拂韵水宁篆涪风叙梅席望公摩从蚊迪睬偶癌贤睫巳膨宠站蹲邀蔚穗棕胞观般株挂哑量些侯戚致忍冈瑟山鹊窗谅璃李跃徘描狄滇竹咐蔬鹃捞柴恩在换姨食犁娃汛兹垃助剧祖年稗竖违囤抿埋枢拌镣洽询宵冰猿漂纫烯隆盘走玫酞滓禄肇佳肺震裔灶蝶崩葫持涪庚敏嫩玲滋蜜积要郊第雕漂埔访谣卖馋揪敖
4、挚辣巳揭甩茂入邻衣晾浸哩样柏基于作业基础的人民银行费用 本文“费用”只限于基本支出和项目支出，不涉及利息支出和业务支出。预算定额标准体系研究【摘 要】部门预算对于强化财政预算资金的管理至关重要。人民银行自2007年执行部门预算，采用逐级审批的指标控制模式。在此过程中，遇到了诸如观念障碍、体制障碍、机制障碍、胜任力障碍等难题，其中以缺乏科学可行的费用定额体系为核心结症。进而导致人民银行现行预算执行机制下生成的会计信息对外失却可靠性、对内失却相关性。而借鉴作业基础预算（ABB）或作业成本核算（ABC），引入作业观，一方面有助于定额标准体系的建立，提高人民银行部门预算编制质量；另一方面可提供决策相关
5、的信息，满足内部管理之需。【关键词】部门预算，定额标准，作业基础一、 人民银行实行部门预算管理的历史简述（一）部门预算概念阐述部门预算是政府各级部门按照国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划1。换言之，就是各个部门都编制本单位的预算，并且该预算由本部门机关本级及其所属各单位的职能机构预算组成。与传统的预算制度相比，部门预算主要优点如下：一是综合性较强，部门及其所属单位的所有收入和支出均纳入预算，加强了对资金管理的全面性和严密性；二是预算编制比较细化，各项支出都根据定员定额标准或通过项目分
6、析计算等方法逐一确定，避免了执行过程中出现盲目性；三是采用零基预算（zero-based budgeting） 零基预算（ZBB，Zero-based Budgeting）是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算，其基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响，一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上，根据需要和可能来编制预算。法，充分考虑部门业务发展和履职需要，重新确定收支项目数额，有效解决了预算规模日益膨胀的问题。（二）人民银行预算改革的相关背景与进程部门预算在我国是一项全新的改革，实践时间很短，从2000年开始才在中央各部门编制以部门为主体的预算，此后逐步在全国范围内铺
7、开。人民银行自1994 年实行独立的财务预算管理制度以来，预算管理改革经历了三个发展阶段：21. 传统“基数法”预算模式（1994 年2001年）：即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长的原则，在基期年（即上一年）的支出基数上简单加上一个增长比例。基数法未充分考虑实际业务发展需要，而是根据前期数据和经验编制“约当”的预算，一方面容易造成预算批复和实行需求脱节；另一方面助长了“多支出争基数，上项目求增长”的想法。2. 全账户预算管理模式（2002年2005年）：即上级给下级核批费用时，对每个科目下的每个账户都核定具体指标，各账户之间不准相互串用。该模式虽能有效控制预算资金的支出，但囿于经费支
8、出定额体系尚未建立、年终下达全额预算指标不合理等因素影响，容易造成预算帐户之间结构不合理的矛盾。3.部门预算管理模式（2006年至今）：即人民银行作为一个部门，实行一本预算。该模式要点为：预算支出划分为基本支出和项目支出两类，基本支出按照定员定额标准核定，项目支出按照具体项目逐项核定。按照财政部对人民银行财务预算改革的要求，2005年人民银行财务工作开始纳入部门预算，2006年试运行，2007年正式执行。二、 人民银行执行部门预算管理存在问题（一）观念滞后于部门预算管理要求部门预算具有较高的严肃性，要求在预算编制环节就要努力提高预算的准确性和预见性。但目前基层央行预算观念不适应新形势要求，主要
9、体现在单位领导重视不够、财务人员编制技能不足、业务人员“事不关己高高挂起”以及普遍存在的“重预算分配、轻预算编制”现象。（二）指标管理模式弊端积重难返人民银行财务管理现实行“指标管理”模式，不同于一般预算单位国库集中支付、实拨资金等财务管理模式。指标管理模式可硬性控制各项预算支出，但该模式功效发挥有个核心前提：业已建立一套可学可行的预算定额标准体系。如预算定额标准未建立、或标准混论、或标准不准确，指标管理将失去理论和实践基础。人民银行现行指标管理模式主要弊端有二：一是剩余指标不可跨年使用，一方面造成各单位无“挖潜节流”动力 实拨资金管理模式下则不然，“挖潜节流”下来的资金可以跨年使用。 ，另一
10、方面年底“突击花钱”和“集中调账”成为人民银行财务管理中的两大怪象。二是指标结构矛盾激化，即人事部门核准的工资计划和财务部门核批的人员费用指标严重脱节。以笔者所在单位为例，仅2011年9月份已执行工资计划超过核批全年人员费用，占比105%。为确保人员费用不突破指标，只有进行调账处理，即将“超支的人员费用调至公用经费，公用经费再调至项目支出”，该做法导致年终各科目余额和会计报表严重失真。 人民银行指标管理下的财务报表失真现象较为严重，为体制性矛盾使然，不在本文解决范畴。（三）缺乏科学可行的预算定额标准部门预算的编制，必须建立在可续可行的定额基础之上，该定额包括价值标准和数量标准，否则“零基法”无
11、法推行。但截至目前，人民银行在履行职能和开展业务过程中的支出标准、人员定额、各项公用支出定额、设备消耗定额、地区定额差异等基础信息还比较缺乏，加了预算数字的“不透明性”（invisible），降低了预算的可执行性（executive）。同时，现行财务核算偏重事后核算，难以提供业务量的有效预测数，以及财政部门未就预算编制的原则、方法、步骤、每一科目和账户应该考虑哪些因素和如何测算等给出统一的指导性意见，严重影响预算编制的质量。（四）业务部门的预算编制参与性较低相关研究指出，在公共部门推行参与式预算（participating budgeting）可提高资金使用效益，避免腐败，唤醒民主意识和参与意
12、识，为民意表达提供平台。3目前，人民银行预算编制基本以财务部门为主导，业务部门被动参与。根据“财权事权分离”原理, 恰当的预算编制流程应该是各业务部门提供基础数据，财务部门以此为素材，再编制综合部门预算。业务部门提供的基础数据是建立预算定额和编制预算的一手资料，离开业务部门的基础数据，财务部门编制出来的预算就缺乏依据。但在实际编制过程中，各业务部门往往有两种不利趋向：一是抱着“事不关己高高挂起”的心态，认为预算编制只是财务部门的事情；二是胡乱编报业务计划，造成预算过于松弛（budget slack）。（五）预算编制相关参与者素质跟不上预算编制是一门综合性的技能，既是一门技术，也是一门艺术；既涉
13、及会计学，还涉及工程技术、运筹学、组织行为学等学科。预算编制的质量不但取决于财务人员的业务素质和组织能力，而且相当程度上取决于业务人员的业务技能。自2007年执行部门预算后，较以往预算编制要求更高，但相关学习和培训却并未跟进，造成预算编制的相关人员素质严重滞后于实际需要。（六）预算资金考核机制缺失一方面，人民银行执行部门预算的历史较短，预算支出的绩效考核机制尚未建立；另一方面，人民银行指标管理的财务模式和收付实现制的核算基础一定程度上阻碍了“成本-效益” 指标管理模式下，催生了年终“突击花钱”，将指标用光，自然“绩效概念”无从谈起；收付实现制下，资本性支出一次性计入费用，支出摊销方式不合理，支
14、出和收益不匹配，“成本-效益”基础下的绩效考评模式无应用基础。的绩效衡量。考核机制缺失，造成预算执行单位的“重分配、轻编制；重争取、轻管理”现状，使得财政资金的使用效益低下。三、人民银行预算管理的核心困境解析上文阐述了人民银行在编制和执行部门预算中存在的问题，可作如下归纳：观念层面（perception）、体制层面（institution）、机制层面（mechanism） 笔者此处区分了体制层面（institutional level）的问题和机制层面（mechanical level）的问题，前者为外部因素使然，后者为内部因素使然。、胜任力层面（competency）。观念层面是指领导和员工
15、对预算编制工作重视不够，陷入“预算无用论”，包括只求预算编制形式、不求预算编制质量，认为“反正上级不会按预算书进行批复”，业务部门认为预算编制只是财务部门的事情。体制层面是指人民银行实行部门预算后，因外部体制带来的预算管理混乱，主要包括预算批复存在“时滞”（time-lag），指标管理模式带来的“突击花钱”和近年来指标结构严重不合理带来的“集中调账”等问题。机制层面是指人民银行内部预算编制程序运转不畅，包括独立的预算委员会缺位，部门之间缺乏配合、相互扯皮推诿；尤其是尚未建立科学可行的定额标准体系。胜任力层面是指预算编制人员的业务知识和沟通组织技能不够，主要包括财务人员会计知识不足和组织能力不强
16、，业务人员专业技能不足和对预算基本知识缺乏了解。观念层面和胜任力层面问题可以通过宣传教育和加强培训得以解决，体制层面问题涉及到宏观制度，非人民银行一己努力可以消除。部分机制层面问题也容易化解，譬如可成立对本级行行长负责的预算管理委员会，可通过加强沟解决部门间推诿扯皮问题。笔者认为，制定一套科学可行的预算定额标准体系，是解决人民银行当下预算管理问题最现实、最迫切的选择，可如下图示：预算定额标准科学可行将会导致预算编制质量较高，财政部门将对人行系统预算认可度较高，使得批复数和预算数匹配，人民银行可以序时执行批复的预算，从而避免年终突击花钱和集中调账的现象，保证财务账目和报表的真实可靠。因此，目前人民银行预算管理和执行中存在的问题起源于，尚未建立一套科学可行的定额标准体系。四、人民银行建立预算定额标准体系的路径选择作业基础预算（一）会计学视角下的“定额标准”解析在成本会计学中
