[中美,伦理,法制]对比中美两国公务员伦理法制建设提出的建议

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1、对比中美两国公务员伦理法制建设提出的建议我国公务员伦理失范现象在当下时有发生且引发了大量的贪腐事件，如何有效地规制此 种现象值得深思。通过对中美两国的公务员伦理法制建设概括的对比，能够较明确地得出美 国在这方而确有值得我国学习与借鉴之处。一、我国公务员伦理法制建设概况在历史长河中，我国的文官制度中有很多关于它员伦理规范的内容。如孔夫子在论语 为政曾说为政以德，譬如北辰居其所而众星共之。唐太宗贞观政要君道也说若安天下， 必须先正其身。未有身正而影曲，上治而下乱者。此外，还有己不正，焉能正人等古训。但 古代官员伦理与现代公务员伦理毕竟不能同日而语。目前我国的公务员伦理法制建设的现状不容乐观。一方面

2、，我国并没有专门的公务员伦 理法律法规，对公务员伦理的要求散见于各种法律法规政策文件等中。比如宪法、国家 公务员法、监察法、国家公务员行为规范、关于对党和国家机关工作人员在国内交往 中收受的礼品实行登记制度的规定、中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则、中共 中央、国务院关于党政机关厉行节约制止奢侈浪费行为的若干规定、国务院工作人员守则、 关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定、关于省部级现职领导干部报告家 庭财产的规定（试行）等。上述规定既不具体，又未形成完整的规制公务员伦理失范行为的 体系，现实操作上存在诸多问题。另一方而，公务员伦理培训机制、监督机制、追责机制不 够完善，无法有

3、效规制公务员伦理失范行为。如公务员伦理失范的规制体制没有形成长效机 制，常常是运动式培训、运动式监督与追责，需声大、雨点小躲过了初一，安心过十五的状 况比较多，这些都不利于公务员行政伦理规范工作取得突破性进展。在2013年召开的十二届全国人大一次会议上，最高人民检察院的报告指出：五年来，检 察机关共立案侦查各类职务犯罪案件165787件218639人，其中县处级以上国家工作人员 13173人（含厅局级950人、省部级以上30人）。严肃查处执法司法不公背后的职务犯罪，立 案侦查行政执法人员36900人、司法工作人员12894人。会同有关部门追缴赃款赃物计553 亿元，抓获在逃职务犯罪嫌疑人622

4、0人.立案侦查渎职侵权犯罪案件37054件50796人，其 中重特大案件17745件。可见，目前我国公务员违法犯罪案件数量很大，若从源头抓起则公 务员伦理失范缺乏系统规制难辞其咎。也正因为如此，才更有必要加强对公务员伦理失范问 题的规制，不仅仅看到公务员伦理失范现象木身，更应该看到这现象背后的制度性因素，以 及导致公务员伦理失范、腐败蜕化的症结所在。二、美国公务员伦理法制的概况有比较才有鉴别，有比较才能知得失或者优缺点。国外公务员伦理法制建设比较完善的 国家当属美国，其他国家的公务员伦理法制建设也大都参照美国的经验同时结合本国国情而 制定的。如日本在完善国家公务员法制建设方而吸取了大量西方国家

5、的有价值的经验，在60 多年前最具代表性的日本国家公务员法是在美国人的指导下颁布的，相隔不到一年又颁 布了地方公务员法。其后来于1999年4月制定的国家公务员伦理法也显然受到美国 公务员伦理法制建设的影响。鉴于美国在公务员伦理法治化过程中所建立的配套性机制有值 得我国研究的地方，现以其为例，对公务员伦理法制建设概括作一简要分析。公共行政作为 一门学科的出现，是以19世纪后期威尔逊发表行政学研究一文为标志的，行政伦理学在 此之后的几十年时间里开始了从孕育到发展的漫漫历程。随着理论的不断发展，美国公务员 伦理规范的立法进程也于20世纪50年代开启了。美国国会于1958年7月通过了美国政府部门伦理准

6、则，该准则规定政府雇员和国会 成员必须遵守这项决议中规定的伦理行为标准。1965年，约翰逊总统签署了第11222号行政 命令，即联邦总统道德令。但是这一时期公务员伦理机制构建的重要性并未引起美国各界的 足够重视，因此上述准则及命令也并未发挥多大的作用。转折点出现在1972年，这一年尼克 松总统水门事件的发生，成为一个强力催化剂推动了美国公务员伦理法制的加速构建。该事 件暴露了美国政府公务员伦理方而存在着严重的问题。其后，在政府和社会各界的努力下， 卡特总统于1978年签署了政府行为伦理法案。其中规定了在人事管理办公室内设立政府 伦理办公室，同时建立了委任独立检察官的机制。该法案在1979年得到

7、两次修订，1982年、 1983年和1988年相继进行了数次修订。1989年，布什总统签署了政府伦理改革法案：1990 年，修订并颁布了政府官员与雇员伦理行为准则；1993年，美国政府颁布了公共部门雇 员伦理行为准则。该准则由美国政府伦理办公室制定，且内容更加详细、操作性也更强。经 过上述规范公务员伦理的规范的制定与实施，美国逐步构建起了世界上相对完善的公务员伦 理法律体制。三、美国公务员伦理法制的特点通过对美国公务员伦理法制建设概况的纵览不难发现，其公务员伦理制度建设有值得称 道之处,如相关立法较为完善，同时相应的配套机制也比较健全。当然，美国在公务员伦理 管理方面也存在着一些问题。诸如一些

8、部门仍存在着监督缺位的问题，个别公务员的政治腐 败等问题也并未杜绝等。但总体来说，现阶段美国公务员的制度建设仍处于世界先进行列， 其伦理法制建设的特点也值得研究。（一）行政伦理理论深厚美国公务员伦理法制建设之所以相对完善，一个重要原因是其行政伦理理论基础深厚。 从威尔逊发表行政学研究一文到行政伦理学的孕育与发展，行政伦理的理论在持续深化 和发展着。理论的发展为构建公务员伦理法制提供了扎实的理论基础。同时，美国行政伦理 理论也不是止步不前的，其与公务员伦理实践情况相结合，进而不断修正公务员伦理构建理 论的某些内容以实现与实践的良性互动。（二）内容详细、操作性强美国规范公务员伦理的相应规定内容详细

9、、操作性强,以1978年出台的政府行为伦理 法案为例。该法案共7章，约3万5千字左右，详细规定了公务员伦理规范的基准及不同 情形下公务员应如何规范其行为。法案明确规定，公务员一旦从联邦政府之外的任何来源处 得到了超过200美元的红利、租金、利息等，就必须依法进行申报:若收受了累积价值超过 250美元的礼品，或者从事价值超过1000美元的贸易或业务投资，也必须依法进行申报。美 国关于公务员伦理规范的立法数量众多，且内容详细。这些法案构成了一个完整的体系，将 公务员可能会产生的伦理失范行为基本上都纳入了法律法规系统中来加以规定。同时，也正 因为内容详细，使得实践中公务员伦理规范的操作性显著增强，最

10、大限度地保证了公务员自由裁量权受到合理限制，以规范其行为。（三）机构专业、独立度高专门机构的设置为美国公务员伦理法制构建提供了机构保障。1979年在人事管理局下设 置了伦理办公室以负责公务员伦理规范事宜。到1989年机构改革时，伦理办公室从人事管理 局中分离出来，成为独立的机构。另外，在美国白方还设有伦理委员会等专门机构。而在民 间也有诸如美国公共行政学会（ASPA）、芝加哥改进政府工作协会、卡门考草根游说组织等民 间机构帮助推动公务员伦理规范制度建设工作的开展。另外，1978年根据监察长法案在 政府部门下设置了监察长办公室，该专门性办公室将行政法纪监督与审计监督合二为一，为 监督公务员伦理失

11、范行为并将其违法行为予以依法追责发挥了重要作用。四、对我国公务员伦理法制建设的一些建议通过对美国公务员伦理制度建设的概括及特点的总结及分析可知，其公务员伦理法制建 设也并非一帆风顺，也经历了很长的时间积累。其相关立法也是在不断地修改完善的过程中 发展起来的。所以，在我国建设公务员伦理法制，既不能急于求成，亦不能亦步亦趋。应该 坚持立足国情，以全局思维思考公务员伦理法制建设问题，立法先行，并配备相应的管理、 监督、制约等机制。主要建议如下：（一）制定公务员伦理法若要系统地规范公务员伦理失范行为，一部统一完整的立法是必不可少的。制定一部公 务员伦理法是可行之策。纵观世界法治发达国家基本都拥有完善的

12、立法作为公务员伦理规范 的保障我国也不应落后于此，一部专门性的公务员伦理法的制定不仅仅意味着我国公 务员伦理法制建设与世界接轨的决心，更重要的是能够为系统地规范公务员伦理失范行为提 供强有力的法律支持。同时，该专门性法律的制定应该立足于我国实际，力求内容详细具体、 标准明确、操作性强，以防止过于宽泛笼统所导致的在实践中难以应用的现象发生。（二）成立公务员伦理委员会仅仅制定一部公务员伦理法却没有专门机构来保障该法的有效实施是很难实现规范 公务员伦理的目的的。借鉴美国等国家的经验，在我国需成立公务员伦理委员会或者办公室。 同时，要确保公务员伦理管理机构的专业化和独立性。其中，专业化旨在保障管理机构

13、能够 有足够的时间与精力有效地规范公务员伦理行为。公务员伦理管理机构内应设有专职的工作 人员负责公务员伦理管理具体工作的落实。而独立性则更加强调公务员伦理管理机构依法独 立行使职权不受国家机关、社会团体及个人的干涉，特别是防止党政机关的干涉。（三）健全配套机制公务员伦理失范现象的大量发生既与体制机制不健全有关，也与公务员自身不具备合格 的伦理素养有关。在制定公务员伦理法及成立专门管理机构的基础上，要依法规范公务 员的伦理行为需健全配套机制。一方面要提高公务员的伦理素养，加强伦理培训工作。通过 公务员伦理委员会制定具体的培训方案，按时有序地开展诸如伦理讲座、专题研讨、编写并 发放行政伦理手册等工

14、作。另一方面要加强监管与追责机制的联动效应。在我国目前的监管 体制下，主要是由纪检、监察、审计、组织等部门以及人大及社会舆论等对公务员伦理是否 符合规范进行监督与追责。这样的监管机制在实践中确实能够发挥一定的正面效果，但是却 仍旧存在着空监现象。无权监督、无法监督、无力监督、不愿监督等现象仍旧大量存在。要 实现各种监管资源的优化配置需要完善监管机制。如在公务员伦理委员会等专门性机构下设 专门性的监管机构以统筹负责监督工作。一旦发现有公务员伦理失范行为的发生，需及时启 动追责机制，对其行为依法进行惩治，唯有此，才能保障公务员伦理规范机制的构建收到实 效。五、结语公务员伦理法制建设是预防与惩治公务员伦理失范乃至贪污腐败等行为，构建法治政府 的题中应有之义。我国在立足具体国情的前提下，通过借鉴美国等国家相对成熟的做法来构 建我国的公务员伦理法律制度是一项需给予高度重视的系统工程。而制定公务员伦理法, 设立公务员伦理委员会等专门机构来具体落实规范公务员伦理失范行为的工作也势在必行。 同时，将培训机制、监督与追责机制等有机结合，形成完整的体系是规范公务员伦理的有效 保障。