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1、中国城市发展战略绩效指标手册联合国人居署福冈办事处金京焕首席顾问国汉城Sogang大学经济学教授兼威斯康星麦迪逊大学房地产与城市土地经济学客座教授特别感Young-Joon Park对此项研究工作的协助目录一 前言3二 城市发展战略指标体系的概念框架32 1指标的概念32 2政策性指标体系例52 3开发绩效指标体系：一种自下而上的方法5三 指标列表与指标定义631 选择标准：城市发展战略项目的重点632 指标列表733 指标定义12四数据收集、数据分析与数据应用指南3741 数据收集3742 展示和分析数据3843 指标在城市管理中的应用38参考文献39附件41一前言世界银行已经通过“城市联盟
2、”，对地区（包括市、株洲市和市）和市的城市发展战略（CDS）拟定工作提供了援助。城市发展战略是当地的利益相关各方共同制定并拥有的一种过程，旨在通过全民参与的过程，制定本地城市的发展远景。这一过程包括描述和分析城市社会经济发展的前景，确定投资和发展援助的重点，通过基于合作的方法实施这一发展远景。因此，它既是一种过程，也是一种产品，旨在提高各自城市的竞争力、适于居住性、管理和银行可贴现性。通过先前的联合国人居署“可持续的”项目和正在实施中的欧盟“可持续城市规划项目”以与后来在此基础之上的联合国人居署的“城市管理项目”，市（省）也接受了类似的援助。这些城市的发展战略拟定工作使中国中央政府和地方政府的
3、政策决策人和管理人意识到，需要对照明确的发展目标对城市管理加以监控，以便在城市发展形势发生变化时能够对城市的投资政策和发展战略作出适当的调整。除此之外，发展战略决策界越来越认识到，在制定城市战略规划和管理过程中，必须更深入地理解并重视开发和应用绩效指标的程序。由“城市联盟”资助的城市发展战略指标项目的目标是帮助长株潭城市群、和开发一套绩效指标，启动指标的应用，并且为这一指标体系建立一套长期的机制。这项支持工作旨在推动一种基于需求的方法，针对通过这些城市的城市发展战略程序而确定的优先战略和运作问题，开发并使用相应的指标。该项目的重点是帮助这些城市考察他们当前在确定和衡量市民生活水平提高程度方面的
4、实践以与城市管理中关键领域的表现。此外，该项目还要求对这些指标作为一种工具在帮助城市管理人员调整其政策、计划、项目投资计划和管理实践，实现城市发展战略确定的预期目标方面所具备的价值进行论证。.本手册是该项目的两大成果之一。本手册旨在介绍绩效指标的概念框架，作为管理工具的指标体系的开发程序，并且为指标体系的开发和应用过程中的关键环节提供指南。除前言部分外，本手册共包含四章。第二章介绍了城市发展战略指标体系的概念框架。第三章提供了指标列表以与各指标的定义。第四章解释了有关指标的数据收集程序、对收集到的数据进行分析的程序，以与这些指标在城市管理中的应用程序。二城市发展战略指标体系的概念框架2.1 指
5、标的概念指标一词源于阿拉伯文的“点”一词。它是一种衡量标准，可用作进行比较的参照或标准。作为一种指示器，指标可以帮助我们确定我们在哪里，我们想到哪里去，以与我们如何到达那里。指标与数据、统计和指数是关联在一起的，它们之间的关系如以下图1“数据三角”所示。数据是指实际信息。它们可以是历史信息，也可以是经计算或实验得出的信息 (Fairfax 2002a, ii)。统计是大量数据的集合。指数则是由不同指标组合在一起构成的数字。例如，联合国人居署的城市发展指数指的是五个分指数（城市产值、基础设施、废物、健康与教育）的简单平均数，其数值围是0至100。每一个分指数又是数个指标的集合。 (Auclair
6、 and Karl 2002)图1：数据三角来源：亚洲开发银行指标可以有多种不同的用途。它们可以用来确定需要关注的领域，如犯罪率或环境污染，可以用来监控职能部门或私人承包商在提供服务时的表现，可以用来提升城市的形象，也可以用来与市民和媒体进行沟通。国家政府机构可以使用一套具体的指标，指导对地方政府的拨款，监控地方政府的财政表现。我们在这里要介绍的重点是与城市发展战略有关的政策性绩效指标。在城市管理中使用指标与医疗活动中使用指标的情况是类似的。医生在诊断疾病时需要获取病人的体温、脉搏和血压，然后再用这些数据进行诊断，最后开出治疗疾病的处方。医生在治疗过程中还要监控病人的健康状况，不时地对处方做适
7、当的调整。在城市管理中，指标被用来评估当前的形势，找出问题，以与与目标的差距，然后制定出相应的政策、计划和项目，以期弥补这些差距。在这些政策、计划和项目的实施过程中需要对它们进行评估，必要的时候，再利用评估的结果对它们进行适当的调整。以下表格1是如何将指标应用于城市管理的一个示例。在这个示例中，城市管理的目标是提高交通的安全性。其结果是降低因交通事故造成的伤亡。实现这一目标的措施之一就是加强交通控制。测量产出的标准之一就是看新增设的或改进的交通标志的数量。市政机构采取的行动是安装或改进交通标志。完成这些行动所需要的投入便是资金和设备。表格1：在城市管理中应用指标的例子阶段含义指标目标长期、广泛
8、的提高交通安全性提高结果产出的中间效果交通事故造成的死亡人数下降产出提供的产品或服务新增设或改进的交通标志的数量活动为将投入转化为产出而执行的任务安装和维护交通标志投入财力、人力和物力资源预算、人员工作小时数、设备2.2 政策性指标体系例在城市发展战略中，绩效指标项目的重点是针对城市发展战略的实施，开发出一套可持续的政策性指标体系。一个政策性指标体系需要参照具体的发展计划或政策文件来设计。人居II5城市指标和亚洲开发银行城市数据手册指标就是两个这类指标体系。由联合国人居署开发的人居II5城市指标，旨在衡量在人居议程于1996年城市峰会上通过之后的五年，为实现人居议程确定的目标所取得的进展。它包
9、括一套基本的23个城市指标和8个定性数据，以与一套扩展的146个指标。这套基本的指标与人居议程在20个关键领域的承诺相对应：住房（7个指标1个定性数据)、社会发展与消除贫困（41）、环境管理（81）、经济发展（31）、城市治理（13）、国际合作（01）。扩展指标由背景数据（人口、家庭、收入；9个指标）、住房（70，包括基本生活保障）、社会发展和消除贫困（14，包括卫生与教育）、环境管理（37，包括交通、资源利用和减灾）、经济发展（5）和城市治理（11，包括本地参与和透明度）组成。亚洲开发银行城市数据手册指标(Westfall and de Villa 1999)是参照亚洲开发银行的城市战略而开
10、发的。这套指标体系包括120个指标，它们与亚洲开发银行的城市战略相对应，涉与到减轻城市贫困（10个指标）、提高社会基础设施的质量和数量（7）、城市生产力与竞争力（16）、城市土地与住房（28）、城市服务（水、电、卫生和固体垃圾管理）（11）、环境（8）、城市交通（8）和城市治理与管理（21）。国际社会正在努力开发绩效指标，旨在实现“为成果而进行管理” (Hatry and Yasane 2002)。其中的一个例子就是为费尔法克斯县绩效衡量项目而开发的一套作为工具的绩效衡量标准（指标）。这套衡量标准由投入、产出、效率、服务、质量和结果指标组成。这些指标被整合到年度预算中，以确保相应的责任度，在资
11、源与成果之间建立起相应的关联。2.3.开发绩效指标体系：一种自下而上的方法根据不同的目标，我们可以采用自上而下或自下而上的方法开始一个指标体系。现有的许多指标体系都是采用自上而下的方法开发的，这是因为这些指标体系旨在以一种标准化的格式产生相应的数据，用于国际或城市间的对比。但是，中国城市发展战略指标项目遵循的是一种自下而上的方法。之所以使用这种方法，一个主要的原因是由本地拥有这种指标体系对保证指标体系能够有效地应用于实际至关重要，同时对长期维持这样的体系也非常关键。参与该项目的城市需要按照以下描述的每个步骤采取相应的行动，最终为城市发展战略的实施开发出他们自己的指标体系。他们可以参照现有指标体
12、系，但是最主要的指标思想是整个开发过程应当针对具体的需求来展开。一个城市发展战略绩效指标体系可以按照以下步骤来开发。(1) 约定需要监控的结果：从城市发展战略和其他发展规划开始，确定需要使用这些指标来监控的结果。(2) 选择关键的指标，用于监控成果；(3) 按照选定的指标收集基准数据，确定我们当前所处的形势。(4) 为指标确定切合实际的目标：设计出我们如何实现预期目标的方法。(5) 使用指标监控绩效：收集各指标的数据，将它们与预期的目标进行对比。(6) 汇报绩效监控的成果：确定实际情况与预期目标的差距，提出存在差距的原因。(7) 利用监控成果进行相应的调整：修订政策、规划和项目。(8) 强化监
13、控体系。三指标列表与指标定义3.1选择标准：城市发展战略的重点指标在合理的时间期限和成本限度应当是可测量的。指标应当是灵活的，对政策环境的变化应当是敏感的。应当保证那些收集数据、使用指标、城市外的其他相关利益人，包括普通市民能够容易地理解指标。城市发展战略指标体系的重点是成为一种管理工具。在开发指标体系过程中，应当从一开始就针对城市发展战略项目的目标和战略分配相应的指标。事实上，每个指标是否合理，主要是看它与目标和战略是否有关联。城市发展战略指标体系的指导原则是“不要制定没有指标的政策，不要开发没有政策的指标。”因此，我们建议各城市第一步先列出城市发展战略报告或其他重大发展规划中建议的监控标准
14、列表。表格2、3和4汇总了长株潭、市和市城市发展战略项目的主要政策目标、战略和建议的监控标准。各城市应当制定与这些监控标准尽可能相匹配的指标。表格2：城市发展战略：株洲目标战略标准经济提高这三个城市的经济竞争力为以下领域的集中发展创造条件：交通设备与服务食品加工与制药1 国生产总值的增长2 人均国生产总值的提高3 非传统型企业和新兴产业的发展4 第三产业的增长和多样化社会与文化帮助贫困人口、国营企业下岗职工以与外来民工融入社会并获益于经济增长教育与文化信息技术设备与服务1 下岗人员再就业的比例2 维持充足的资金用于收入补助项目3 进城务工的劳村人口获得就业的比例建设独特的省文化，提高长株潭在教育和文化生产方面的实力1
