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1、公共行政中的对策研究：批判与反思 刘亚平 原载中国人民大学学报2008年第2期 内容提要:公共行政领域充斥着各种对策研究.因为对策必须是具体的、可操作的，它使得公共行政研究被实践者所面临的具体问题所牵引，在当代问题中跳来跳去,难以形成累积性的知识基础;引导研究者过于关注实务细节，而不能抽象思考现实问题，从而极大地伤害了研究指导实践的能力。正是这种对策导向的研究危害了公共行政研究的品质，加剧了公共行政的身份危机。公共行政研究应当将自己定位在帮助实践者更好地理解其身处的现实，这样才能真正有效地指导公共行政的实践。关键词：公共行政；对策研究；实践；反思公共行政学似乎自产生之日起就危机重重,其合法性地
2、位一直受到置疑。如何化解危机，还公共行政学在大学学科体系中应有的地位和尊严，一直是历代公共行政学者孜孜以求的事情.在这种种努力之中，构建理论与实践的关联性,成为学者们的智识努力的核心。“公共行政学的永久任务就在于研究和改进公共部门的管理实践”，应用性使得公共行政学不同于其他社会科学。公共行政学者社群似乎有着一种不谋而合的理念:即公共行政学的应用性体现在它在多大程度上能够帮助我们改进公共部门的管理实践，因此,很多学者将主要精力投入到为实践者在实际工作中碰到的问题提出改进对策,而我们的实践者也往往向公共行政研究寻求具体对策方面的指导。许多论文都是以“问题、原因、对策”三部曲方式构成，而论文的重点都
3、在于构建对策.如果一项研究没有能够提出改革的对策和建议，也被认为是有所欠缺的。“如果不谈对策,那论文的创新处何在？”对公共行政领域学术研究的批评也往往集中于对策研究的滞后性和不具体、不具备可操作性.本文要讨论的即是这样一个问题：以为实践者提供具体工作指引为目标的对策研究是否可能?公共行政研究应当如何指导实践？ 一 尽管公共行政学领域充斥着各种各样的政策建议,但却多被束之高阁,无人问津。这似乎不仅仅只是公共行政研究存在的问题，正如科恩和格雷特所指出的，在整个社会科学领域,尝试运用知识来改进政策的努力往往都是令人失望的.我们看到的是这样一种局面：社会研究的许多供应者和使用者都不满意，前者是因为没有
4、人听他们的，后者是因为他们没有听到自己想要听的。这一问题在公共行政领域则显得尤为严重，因为公共行政学将自己定位为一门实践导向的“应用性学科”,不象其他社会科学那样，还存在着一些“纯粹为了知识而对知识感兴趣”的研究者，公共行政学存在的价值似乎就在于为实践提供指导。当该领域的对策研究并不能很好地指导实践时，我们就会认为这门学科的研究品质出现了严重的问题，实践者就会失去对该学科的信任,这进而会令该学科得不到认同,从而危及其存在的合法性。 对于现有的公共行政理论往往无力反映或指导实际行政行动这一局面,许多研究者从方法论的基础上来对学科进行反思，认为当我们生产出来的知识在运用上存在问题时，这可能意味着这
5、种生产过程存在问题，因此我们需要检讨公共行政的方法论基础。除此之外，是否还存在着另外一种可能性,即：正是因为我们错误地界定了该领域知识的用途(为实践者提供对策)，使得我们将努力投入到我们不在行的领域，从而损害了该学科的研究品质，进而引发了我们学科的危机? 政策建议需要建立在对现实的正确认知之上。现有的对策研究之所以不能指导实践，一个重要原因在于,研究者并不了解真实世界的情况，甚至根本就没有去了解真实世界的情况，而是关在书斋里想当然，这样闭门造车而提出的对策当然不会得到实践者的尊重。但是，即使研究者深入进行了调查研究，是否就可以提出对策了呢？也并不尽然.我们需要问这样一个问题：研究者对公共行政现
6、实的认知是否更为准确？如果研究者并不能提供比实践者更为正确的认知,那么，研究者就没有理由提供对策。 至少从以下三个方面来看，研究者并不能够比实践者拥有关于他们身处现实的更为准确的认知。首先，研究者对于真实世界的知识往往是基于过去的经验，如,对于已经发生的事情的分析和概化得出得一般性结论。因此，他们是基于过去来看待现在并预测未来。过去的经验是否能够用于指导未知的未来？这是非常值得怀疑的事情，尤其是当未来充满着不确定性时,我们更应该对于我们所拥有的过去的知识保持足够的谦虚和谨慎。另一方面，这种基于过去经验得出的对策往往是在强迫实践去符合理论，即,强迫实践按照研究者在过去经验基础上形成的轨道前进。这
7、样事实上是无视实践者的主观能力性和创造力，限制了可能的选择方案，使得我们无法超越已有选择的局限性。正如周雪光教授对于那些前来美国寻找解决问题的对策的学者所作的批评:“这些问题涉及到了方方面面，光靠学者拍脑瓜是很难找到答案的。但是，不同的农村地域、村庄面临这些问题，他们一定在本能地寻找解决方法。如果有这么多农民、村庄在摸索，找到答案的可能性就大大提高了。与其我们学者在这里苦苦思索，还不如在人民群众的社会实践中寻找答案。” 其次,研究者往往会对现实进行抽象和简化，这是为了研究的便利。如何进行抽象和简化,事实上反映着研究者的理论触角的敏锐性.这使得研究者在分析现实时只会关注他认为重要的因素,而有意识
8、地忽略掉那些他认为不太重要的因素。这种知识可以帮助我们更好地理解纷繁杂乱的现实的某些方面,尤其是一些非常关键的方面,但是，它却不能够替代现实.当研究者尝试提出对策时,他们需要还原在研究过程中被抽象掉了知识的生命力.这种生命力来源于实践者所面对的具体问题情境。而这一情境必然是高度特殊化的，每一个地方、机构、局都各不相同，每一个机构的上下级关系、人员背景、性情、资质等都是非常特殊的。因此,没有对具体情境的亲悉的知识，不可能还原知识的生命力。 因此，在提对策时，必须要回到实践者面临的具体情境,任何对策都必须是高度情境相关的，高度特殊性的。正如阿特来奇特所言,复杂的实际问题需要特定的解决办法;这些解决
9、办法只能在特定的情境中发展出来，因为问题是在该情境中发生和形成的，实际工作者是其中关键的、起决定性作用的因素；这些解决办法不能任意地使用到其他的情境之中。政策分析家们被批评得最多的就在于“对决策的具体环境知之甚少”而对于以对现实进行抽象化、继而解剖分析这些抽象化了的因素见长简而言之,以处理资料见长的研究者而言,要他们通过对具体情境的全面熟悉来还原知识的生命力以提供对策，显然不是他们的长项,甚至不是他们的能力所能及的。 最后，问题的具体情境牵涉到各种利益相关人，他们都有着各不相同的视角,而且，更重要的是，这些视角与研究者是不同的。所以，即使进行了调查研究,即使能够较为全面地了解了具体的问题情境，
10、研究者所提出来的政策建议也可能是“无效的”，因为它可能只反映某一方面的利益，或者某一视角下的现实，因此得出的建议可能违背某些利益相关人的利益，以至于“敦促被建议者应采纳的措施,要么超出被建议者的控制范围，要么违背建议者的利益.这种政策建议因不具备“自实施性”而被束之高阁就不足为奇了。正如德茨克所言，研究者要提政策建议,必须要能够理解决策者的社会和政治世界，同时,还必须要理解政策利益相关人眼里的社会和政治世界,以及该社会政治世界是如何与利益相关人联系的。政策分析被拒绝的原因往往是因为它们与利益相关人眼里的情境关联不大。1 正如阿特来奇特对以指导实践为主旨的研究进行的批评:“以指导实践为主旨的行动
11、研究认为,实际的问题可以有通用的解决办法；这些解决办法是可以在实际的情境之外的地方发展出来的；这些解决办法是可以由出版物、训练或行政命令等途径转换成实践者的行动的.因此，研究产生理论，理论被用来解决实际问题，应用的结果是生产出一套为特定消费群体服务的产品,这套产品被传播给实践者,各种相应的策略被用来训练、刺激或压迫实践者，以使他们接受这一新产品,并且照章使用。这种工具理性的做法带来一种信誉上的等级,发展理论和制定决策的人地位最高，专家比教师的可信度要高,而教师又比学生更加可信。这种阶层制度对实际工作者极不信任，使他们处于理论知识的最低层,他们的任务就是运用那些在权力上高于他们的学术和行政管理人
12、员所预先界定的知识.”12 公共行政学的权变理论早就向我们揭示了，实际的问题不存在通用的解决办法.解决问题的办法必然是特殊主义的、适用于具体情境的。即使是以“提供政策建议为主要目的的政策科学,也已是危机重重。1这就是为什么著名公共政策家林德布罗姆和科恩坚定地认为,“当社会科学家在考虑进行政策建议时，最通常可用的告诫就是停止！14但是，机敏的观察者可能会问道，为什么现实生活中我们经常能够看到实践者主动向研究者寻求对策？而且也能见到研究者所提出的建议得到了实践者的采纳？这是因为,决策者必须向有关人员阐明自己决策的依据。而在这里，专家就成为极为有利的“工具”。“他们了解专家可以聘来得出任何结论。”1
13、实践者对他们工作中的问题非常清楚,不需要研究者指手划脚告诉他们怎么做,他们往往是借助研究者的声音来替他们将自己支持的方案合法化.“政治家极擅长将政治问题伪装成科技专业或行政程序问题，很技巧地以学者专家意见或行政程序，包装或掩藏自己的政治与经济利益。他们“希望使用来自专家的演讲中的关键句子或段落，说服自己的同事和委托人，或阐明自己对问题的看法。6因此,正如弗迪尔告诫那些旨在提出政策建议的经济学家的：“不要去教你的祖母怎样吃鸡蛋”。7承担管理和领导责任的是决策者，而不是研究者，所以研究者大可不必越俎代庖，而被实践者利用，成为实践者推卸责任的对象。 二 这样一种以“对策”为导向的研究尽管不能指导公共
14、行政的现实,但它却给该领域带来非常深远的恶劣影响，表现在以下几个方面： 它使得公共行政研究者缺乏应有的尊严。就具体的政策环境和工作情境而言，实践者当然会更有发言权。因此,寻求对策的导向将使得实践者永远认为自己比研究者更有优势,也给实践者充分的理由来鄙视研究者.“研究太空洞，不能够指导实践。这更使得一些实践者甚至认为自己比研究者更有资格做研究，因此，许多实践者也开始涉足公共行政的研究领域，将自己处理问题的思考形成文字而在公共行政学的学术期刊上发表。他们认为,自己提出来的对策，比研究者的对策要更为可行,更切实际,更具有操作性。这进一步使得研究者们对自己的学术地位诚惶诚恐,如果实践者比自己更有发言权
15、，那么，研究者的存在还有什么必要？更进一步，公共行政学作为一门学科的存在还有什么必要？于是乎，公共行政院校开始聘请实践者来担任顾问甚至是指导教师，以帮助我们的学生更好地了解公共行政的实践,而公共行政研究者不仅仅是做研究的地位岌岌可危,甚至是在大学讲坛的地位都受到威胁。这样,公共行政研究成为“没有门槛”的，即无需经过任何训练,所有人都可以进行研究，且受到专业训练的人所进行的研究反而受到鄙视,因为它们“太深奥”，一般人看不懂。如鲍克斯认为，理论与实践之间的隔阂源于“理论是用一种作为学者之间相互交流代码的语言所写成.这个代码并不那么容易为非学者们所理解；”研究往往在“精彩观点出现之前就用复杂的统计使
16、除技术专家之外的所有人困惑不已并疏而远之。”18而且，他断言，如果“公共行政研究的语言使其难以被实践者们所理解，或者它构成了一些处理数据而不是研究从事真实工作的活生生的人内部人士的天地，那么,公共行政研究对该领域就几乎没有价值可言。”19因此公共行政研究必须要以通俗、平白的语言来进行，以便利实践者的理解。果真如此吗?并不尽然。学者的语言讲求精确,这是日常生活中的语言所无法替代的。如果日常生活中的语言无法准确地满足学术研究的需要,那么我们的确需要使用更为精确的学术语言。正是因为有了这些更为精确的语言，我们的思维才会更为严谨，所以才会有“精彩观点”的出现。而且，鲍克斯将“处理数据”与“研究从事真实工作的活生生的内部人士的天地简单对立起来,是不妥当的，因为“数据”本
