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1、开发区与行政区体制合一的成功实践青岛经济技术开发区管理体制创新案例分析 案例：坚持以改革创新的精神谋划发展，逐步建立一套科学 创新的管理体制和运行机制，是青岛经济技术开发区经济 社会可持续发展的根本动力。本文主要讲述青岛经济技术 开发区通过不断推进体制、机制的创新，成功实现与行政 区管理体制合一的案例。案例背景：青岛经济技术开发区 1984 年 10 月经国务院批准， 原规划面积为 15 平方公里，建在与青岛隔海相望的黄岛区 内。黄岛原来是青岛市所属的一个县级区，下辖四个乡镇， 基本上是以农业为主的城乡接合部，面积 220 平方公里（现 两区总面积为 274 平方公里）。黄岛区内有大型电厂、大
2、 型油库、港口，基础条件与浦东有类似之处。小平同志南巡讲话后，我国掀起了新一轮对外开放、 加快发展的高潮，在这一背景下，山东省委、省政府决定 加快发展外向型经济，尽快形成由东向西、由沿海到内地 对外开放的整体布局。为了贯彻落实省委、省政府的决策 部署，充分发挥开发区的体制优势和政策优势，带动黄岛 的发展，实现两区优势互补，1992 年山东省和青岛市政府 将青岛开发区扩展到黄岛全区，开发区管委会与黄岛区政 府合署办公，两块牌子一班人马，开了全国沿海城市把经 济区与行政区融为一体的先河。案例分析：青岛开发区与黄岛区体制合一的成功经验，主要体现 在以下几个方面：1、创新领导体制，两区部分领导交叉任职
3、。两区体制 合一后，为了应对当时两区分离的实际情况，实现强有力 的领导，青岛开发区实行了一套机构、四块牌子的领导体 制，党政领导交叉任职。即：开发区的工委、管委和黄岛 区的区委、区政府合并设立、合署办公，工委（区委）、 管委（区政府）的主要负责人由一人兼任，并享受青岛副 市级待遇。2005 年 1 月，市委、市政府对开发区的领导体 制做了调整，规定工委书记、区委书记与区长可以分设， 适当时候也可以一人兼任，管委会主任可由工委书记兼任， 适当时候也可以分设（目前由 1 名青岛市委常委兼任开发 区工委（黄岛区委）书记、管委主任）。开发区工委（黄岛 区委）常委不超过 11 名；工委（区委）设副书记4
4、 名（目 前实际为副书记 3 名），管委会设副主任 45 名；设黄岛 区政府副区长 34 名。其中，2 名副书记兼任管委会副主 任、政府副区长，分工各有侧重。2、推进机构改革，两区部分部门合署办公。两区合一， 在管理体制的设计上，指导思想是向开发区靠，保持开发 区精简高效的特色。但完全按照开发区的模式设置也是不 行的，因为开发区是一个单一的经济区域；黄岛区是一个 行政区，对区域内的经济发展、社会管理与服务均要负责。 按照有关法律法规，还要设立人大、政协、政法等部门。 综合以上因素，两区体制合一时，在机构设置和人员编制 总量上，定了这样一条原则：1+11，即合并后的总量小 于原黄岛区的 1 （两
5、个硬指标：合并前区直机关、事业单 位共 72 个，合并后精简为 33 个，精简幅度为 54%；人员 编制由合并前的 1155 人压缩为 766 人，精简幅度为234%）。采取的措施可以概括为 5 个字，即“合、撤、放、 改、转”，“合”就是将职能相近、交叉、重叠的部门合并， 如：组织部、人事局、编委办合并，一个机构多块牌子； “撤”就是撤销一些专业性行政部门；“放”就是将政府“不 该管、管不了、管不好”的事下放给企业或社会中介组织； “改”就是将一些服务性的工作机构改为事业单位或中介 组织，逐步与主管部门脱钩分离；“转”就是将一些以经营 性为主，兼具部分行政职能的单位，将其行政职能剥离后， 转
6、为经济实体，如：一次性将工业局、商业局等 12 个部门 转为经济实体。同时，通过转一批、下一批、培训一批、 退一批等办法，将人员压缩到编制数额内。按照上述原则， 工委（区委）设置 6 个部门，管委（区政府）设置 14 个 部门。根据有关法律法规，保留了原黄岛区的人大、政协、 公检法司及群团部门。在此体制框架下，2001 年 12 月党 政机关机构改革时，青岛市委、市政府批复青岛经济技术 开发区工委（黄岛区委）设置 7 个部门，管委（区政府） 设置 20 个部门（实际设置 18 个）。3 、开发区与行政区职能相对分开，部门分设运作。 两区体制合一时，由于实行两区党政领导交叉任职、部门 合署办公，
7、众多社会事务的羁绊以及新旧观念严重冲突， 使青岛开发区一定程度上削弱和转移了抓招商引资和项目 建设的精力和视野，造成了开发区的开发开放功能相对弱 化、向旧体制小步复归的问题。2005 年 1 月，市委、市政 府对开发区管理体制进行了调整，基本框架是管委、区政 府职能适当分开，各有侧重，部门分设运作。管委会主要 负责开发区的经济发展、外经外贸、招商引资、协调服务 和城市建设等事务；黄岛区政府主要负责本行政区域的城 市管理、市场监管、劳动和社会保障、社会治安、社会事3青岛开发区按照建设现代化国际新城区的城区发展定 位和目标，确定了“高标准规划，高质量建设，高水平经 营，高效能管理，高速度配套”的规
8、划建设指导方针，确 立了功能区布局，完成了各分区规划、专业规划和详细规 划，城区建设力度不断加大，城市基础设施迅速发展，为 项目建设和居民生活服务的功能显著增强。青岛开发区于 1996 年完成了区域总体规划布局的调整，2005 年进行了 完善，将开发区和黄岛区共同管辖的 274 平方公里的区域 规划为四大主体功能区，包括“大港口”和大物流功能区、 “大工业”功能区、唐岛湾行政商务中心区功能区、特色 旅游功能区。实践证明，这一规划是较为科学合理、合乎 实际的，保证了青岛西海岸经济社会的健康有序发展。第三，有利于招商引资和项目建设。在项目布局上，体 制合一为项目建设提供了充足的发展空间，使开发区能
9、够 按照“四大主体功能区”的总体布局和每个功能区的发展 重点对项目进行统一安排，从根本上解决了两区并存所引 起的规划和土地征用等方面的矛盾。在招商领域上，依托 “大工业”功能区内的临港产业区、重化工业区、北部工 业区和西海岸出口加工区，进行工业项目的招商；依托“大 港口”和大物流功能区内的前湾港区、物流贸易区、港航 生活区和特色旅游功能区内的凤凰岛旅游度假区、珠山国 家森林公园以及唐岛湾行政商务中心区，加快现代物流、 特色旅游、总部经济、服务外包、商贸业等服务业和基础 设施领域利用外资的步伐。在投资软环境上，两区体制合 一、机构精简高效的管理体制，使区内的一切管理权限集 中于开发区管委会，减少
10、了体制磨擦，在招商引资和项目 建设上能够实现“一幢楼”办公、“一站式”审批、“一个窗口”收费、“一条龙”服务，提高办事效率，降低管理成 本，优化投资环境，增强了新区的对外吸引力。案例总结与启示：1 、国家深化改革、扩大开放的宏观政策性指引，是 开发区与行政区管理体制合一的形成与发展的前提。正是 基于这样的有利背景下，才为开发区与行政区管理体制合 一这种管理模式的产生、发展和不断完善创造了条件。2 、山东省委、省政府和青岛市委、市政府的关注与 支持，是开发区与行政区管理体制合一成功实践的有力保 障。山东省委、省政府高度重视青岛开发区的发展，对开 发区体制创新和经济社会发展给予大力支持。青岛市委、
11、 市政府多次出台文件，理顺开发区和黄岛区的管理体制， 实施推进西海岸战略，将青岛开发区定位为“环湾保护、 拥湾发展”的重要一极，多次出台区域性扶持措施，保证 了青岛开发区的快速发展。3 、青岛开发区工委（管委）注意总结发展进程中遇 到的各类问题，不断提出管理体制改革创新的战略性构想， 是保证开发区与行政区管理体制合一成功实践的重要依 托。正是开发区工委（管委）在领导体制、机构设置、管 理权限等方面的多次积极建议，使开发区管理体制改革持 续获得了上级党委和政府的大力支持。4、经济社会发展所取得的巨大成就，为开发区与行政 区管理体制合一成功实践提供了有力的证据。两区合一以 来，青岛开发区经济社会保持了又好又快发展的良好态势， 主要经济指标连续 10 余年保持 30%左右的增长速度，地 区生产总值、工业总产值以五年翻两番的速度跨越式发展， 形成了产业集群、高科技产业、现代服务业、循环经济“四6大经济亮点”和家电电子、石化、造修船、海洋工程、汽 车、港口“六大产业集群”。实践证明，青岛开发区与黄 岛区的体制合一是成功的，为全国国家级经济技术开发区 的体制改革探索做出了贡献和示范，具有可借鉴性。目前， 广州、宁波、福州等开发区也都采取了开发区与行政区体 制合一的管理模式。7
