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1、农村基层民主建设 民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的,民主化的程度、方式,往往要受经济发展水平的制约。美国学者科恩曾说:“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的”。经过改革开放0年来的发展，我国城乡总体面貌发生了翻天覆地的变化。农民收入不断增加，生活不断得到改善。但我国农村经济发展极不平衡,大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事。迫于无奈,大多数人选择外出打工挣钱,成为流动的劳动力。这些农民所关心的首先是生计问题，他们既没有时间也没有精力参与政治活动。我国农村经济相对落后，且发展极不平衡的现状是
2、农村基层民主发展的主要制约因素。 12来自农村文化水平低的制约因素 我们这里讲的知识文化是指受过学校教育或其他专门教育才具备的文化修养。我国农村人口中文盲、半文盲和小学文化程度者占相当大的比重。列宁指出:“文盲是处在政治之外的”，弱智者是没有民主能力的,无知者的民主能力要大打折扣。我国农村现阶段较低的知识文化水平是基层民主建设的一个极其不利的因素。以村民自治为主要形式的农村基层民主要求农民具有相应的科学知识文化水平。在行使民主决策、民主管理、民主监督等权利时,村民要独立思考、独力判断、独立发表意见;要参与讨论,提出建性的批评与建议;要审查账目、审核问题、阅读讨论材料。文盲是无法做到这些的。文化
3、程度低的人往往目光短浅，思维狭隘,思考方法简单,遇事蛮干，不讲科学。由于缺乏科学文化知识,农民的民主意识淡薄，不能理解民主的意义和作用，也无法正确履行自己的民主权利。 1.来自守旧的思想观念的制约因素 这里讲的守旧思想观念来自三个方面。一是指基层党政机关领导及其工作人员没有更新思想。部分领导在基层民主实践中怎么省事就怎么搞，选举时,代填、代投选票、草草了事就属“正常”之事了；二是村党支部和村委会思想守旧。“权大于法”、“人治大于法治”的观念根深蒂固。在当选之后，他们认为自己已经是“官”了,官本位思想日益突出。民主意识不强，未形成民主作风;三是广大群众仍受传统思想制约。封建的皇权主义、忠君思想还
4、影响着人们。面对“我的话就是法”、“个人说了算”的现象，基层群众虽然强烈不满，但多采取“多一事不如少一事”的息事宁人的态度或者干脆忍气吞声。 .4来自政治体系运作的制约因素 政治体系运作的弊端主要是其公开性、透明度不够。列宁曾指出完全的公开性是广泛民主的必要条件之一,“没有公开性而谈民主是可笑的”。现阶段我国农村大多数地方基层民主实践中政治体系运作的公开性是不够的。就选举来说，按有关法律法规，地方政府及人大代表在提名和选举过程中都应充分让选民知情，应公开投票,公开唱票，当场公布选举结果。有些地方甚至不公开唱票,只由所谓的主要负责人宣布一下确定的结果。这就使选举列于形式，到关键时候采取“暗箱操作
5、”。正因为这种违犯选举法的“暗箱操作”才使背地里跑官要官、行贿受贿有了可乘之机。再者，地方政府及其村委会的活动情况不够公开，导致群众对政府、村委会的不信任，抵触情绪严重,干群关系紧张。因此,发扬基层民主，必须使政治体系运作的公开性、透明度增强。 1.来自基层民主制度自身的制约因素 发展民主,制度更具有根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。邓小平曾非常明确地提出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”农村基层民主是广大基层干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的制度来规范。虽然宪法和中华人民共
6、和国村民委员会组织法为农村基层民主制订了法律法规，但有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。民主监督不能落到实处，群众有冤无处申,有意见无处提。由此可见，没有制度保障的民主是不可靠的。 1.6来自农民政治素质普遍较低的制约因素 政治素质是公民在社会中所获得的关于政治活动的知识、能力、意识、心理、觉悟等方面的综合品质。其主要内容包括公民对政治现象及其规律的认识水平、参与政治活动的能力、民主意识和法律意识强弱等。目前,我国农村公民的政治素质普遍较低，主要表现为：一是公民民主意识淡漠。基层干部自以为是“地方官”，喜欢为民做主,不按民主程序办事，不重视群众意见。一般群众则受传统“良民”思想影响,
7、不主动维护、行使,或干脆放弃自己的民主权利。部分群众对政治不感兴趣,认为那是领导的事,与平民百姓无关。二是公民整体法律意识不强。一些基层干部权力本位和人治思想严重，往往以权代法，使个人凌驾于法律之上。大多数群众不懂法、轻视法律，对法不感兴趣,认为法治就是人治，以致于违了法自己还不知道。三是公民对政治抱有偏见。有人认为官场复杂,为官则俗，以不问、不谈、不参与政治为高洁。诸如此类成为基层民主发展的严重障碍。 我国村民自治存在的问题与对策探讨 【内容提要】 村民自治的健康发展,亟待解决以下六个问题。大力发展农村集体经济,解决村委会服务功能弱化问题;理顺乡村关系,解决“过度自治化”和“附属行政化”问题
8、；理顺村党组织与村民自治组织的关系，解决基层党组织不适当地干预村民自治和村民自治组织动摇党的领导权威问题;深入开展村民自治示范活动,解决村民自治缺少经验和各地工作不平衡问题;大力发展农村文化教育,解决农民文化水平低、民主素养差问题;加强农村法治建设，解决村民自治的社会法治环境差问题。 【关键词】 中国农村/村民自治/民主政治/问题/对策 江泽民同志98年月在安徽考察工作时指出。“包产到户、乡镇企业和村民自治都是在党的领导下我国亿万农民的伟大创造。”尤其村民自治更是农村政治体制的伟大创新。村民自治作为国家法律确认的对农村基层民主政治建设的一种制度安排,已成为现阶段具有中国特色的农村基层民主最基本
9、的形式。本文从以下六个方面探讨其存在的问题和对策。 一、坚持和完善以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制,大力发展农村集体经济，解决村委会服务功能弱化问题，增强村民自治的吸引力和凝聚力中国农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分紧密。因此，集体经济与村民自治的运作有密切的相关性。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时集体经济愈发达,愈需要通过村民自治，扩大村民群众的政治参与,保证集体经济规范运作,利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。 从实践中看，在缺乏集体经济实力的地方，由于村民自治组织难以为村民提供良好的社会服务，缺乏凝聚群众的物质基础,村委会办理
10、公共事务和公益事业，只能完全依靠村民出资出力。因此,村民自治运作效果不理想,村民参与自治的积极性不高。农村基层组织处于瘫痪、半瘫痪状态的“失控村”,大多是集体经济的“空壳村”。相反，在一些集体经济实力较强的村，村干部的报酬、村集体和乡政府要求农户提供的奖金和劳务,主要由集体组织承担,农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻负担。因此,村民自治组织享有较高威信，具有较强的凝聚力和吸引力。可见,村集体经济成为制约村民自治运作和发展的物质基础。所以，搞好村民自治,必须大力发展农村集体经济，增强村委会服务功能和村民自治的吸引力、凝聚力。 二、引导农民正确行使民主权利,转变基层政府对农村的管理方式
11、，解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，促进“乡政村治”格局的长期稳定和规范化运行 现阶段我国农村社会管理体制中有两种相对独立的权力。乡（镇）政府的行政管理权和村民自治权，它们构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。应当说，乡镇的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也有利于乡镇的行政管理。但在实际工作中,二者又经常发生矛盾,主要表现为“过度自治化”和“附属行政化”两种倾向。所谓“过度自治化”的倾向,是指村民自治超出了法律规定的范围，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定,
12、或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利；或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。所谓“附属行政化”的倾向,是指村民自治在一定程度上名存实亡,乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理,或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免；或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉,随意发号施令。从目前的情况看，“过度自治化”的倾向在全国尚不普遍,但已出现了一些苗头和若干典型事例；“附属行政化”的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。为了克服在村民自治问题上的这两种错误倾向,对乡村关系进行适当、有效的整合，必须从以下三
13、个方面进行努力。 第一，乡（镇)政府及其工作人员要提高认识,转变观念，改进工作方式、方法,依法履行“乡政”职责。 政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，在乡村关系中,乡镇政府是主导方面。解决“乡政”与“村治”的矛盾，从乡镇政府方面说，主要是提高认识和改进方法问题。提高认识,就是充分认识乡镇政府与村委会之间是指导与被指导的关系。这是村委会的性质决定的。村委会是村民自治组织，依法享有自治权利,因此乡镇政府对村委会的关系不应也不有定为领导关系。改进方法，就是乡镇政府除采用必要的行政管理方式外,应更多地运用法律、经济和教育等管理手段,在尊重
14、村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。当前，乡（镇)政府在指导村委会工作时特别要注意以下几点:(1）指导村委会换届选举工作，尊重群众的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先划框子、定调子,要真正实行村民直接民主选举,保证把那些政治素质好、组织能力强、威信高、群众信得过的人选到村委会领导岗位上来。当然，也要引导群众反对宗族主义、家族观念，坚决打击“黑社会”势力的操纵。(）指导村委会独立负责地开展群众自治工作,尊重村委会自治权利，改进领导方法和工作作风,严禁把村委会当成乡（镇)政府的下级机关,不得用行政命令的方式干涉村委会自治权利的行使，要坚持村民的事情由全体村民民主讨论决定的原则，采取
15、民主讨论的方法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压服的方法。（3）乡（镇）政府的各工作部门不要把村委会当作下属机构,对某些需要村委会协助完成的工作任务，应当在法律规定它所承担的范围之内,并通过乡（镇）政府统一向村委会布置,再由村委会组织群众协助完成，各部门不要直接向村委会布置任务。（4)乡（镇）政府及所属部门要帮助、指导村委会自身建设,包括健全完善村委会自治组织、建立健全村委会工作制度、培训村委会干部、开展竞赛评比活动、帮助村委会协调与村党支部的关系、解决工作中遇到的各种实际困难,等等。 第二,加强村民自治组织自身建设,教育农民提高民主意识,增强自治能力，引导农民学会使用
16、民主权利，自觉协助乡(镇）政府做好各项工作。 由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限;加上农村封建家族意识和宗法势力的影响,使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡(镇)政府产生依赖感；许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此,解决“乡政”与“村治”的矛盾,必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。 要教育、引导农民(包括村委会成员)正确认识村民自治与党的领导、与乡(镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共
