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1、中央与地方关系法治化学术研讨会会议综述二第三单元中央与地方关系基本制度5、中央与地方关系基本制度变迁中国社会科学院马克思主义研究院博士生导师辛向阳研究员指出，研究中央与地方关系就应当正视中央与地方关系出现的新变化。中央与地方关系的变化体现在各地方发展的失衡、以及央地关系的复杂性。同时，辛教授认为目前在央地搏弈过程中，又出现了许多强大的国有企业的背影。这背后诸多力量的角逐，也是不容忽视的。同时，现在很多省经济实力很强，这些经济实力的变化使得中央与地方关系，尤其是中央在对地方的调控力度方面出现了一些新的变化。针对以上这些问题，辛教授提出了自己的几点对策：首先，以法治的力量来推进中央与地方关系法治化
2、的进程。其次，当下要建立事权与财权研究的评估机制。再次，区域制度化、组织化向区域法治化进程转化。要在区域发展的前提下，理出一条法律规制的程序与道路，形成一套法律的机制与规则。最后，要处理好几对关系，一是财权与事权的关系、二是垂直与扁平的关系、三是党政关系、四是民主与共和的关系。在处理这些关系的问题上，国际上有一些好的经验我们可以借鉴，当前研究央地关系对推动中国经济社会的发展也是有极大的重要意义的。厦门大学社科处处长、博士生导师朱福惠教授回应了辛教授的发言，同时结合自身厦门特区的实际，论证了央地关系的复杂性。朱教授提出政治公共管理学中的一些研究方法与手段也是值得借鉴的。6、中央与地方关系立法制度
3、中央党校封丽霞教授认为地方立法的第一个价值在于拾缺补遗。第二个价值在于创新。中央立法的立法成本比较大，地方立法的成本相对而言是比较低的。第三个价值是立法民主价值的实现。通过地方立法，在地方立法的小单元中，公民的参与才能变成可能。与此同时，封教授也指出了地方立法存在的一些问题：一是立法的重复性现象比较多，另一个就是立法的“先行先试”问题。象上海浦东、天津滨海，这都存在一些先行先试的问题。面临这一问题，有很多法律上的困惑。有试验就有风险，失败了风险由谁承担?封教授为这一系列问题都值得学者们去深思去研究。中国行政法学研究会副会长、国家行政学院法学部杨小军教授认为中央与地方的关系，很多方面是政治学与宪
4、法学的问题。封教授对三十年的成就与几个问题的梳理是非常中肯与有见地的。我国存在的特殊的中央与地方的关系与我们的国情有关。我们的党是靠革命取得的胜利，而不是靠民主选举而产生，所以相对而言不符合一般意义上的民选政府的概念。这也造成了一个问题，地方官员主要对上负责，而不是对选民负责。另外，杨教授还指出目前比较突出的财税体制的问题，地方的财权、事权不匹配问题。7、自治区自治条例出台难的原因分析及对策中南民族大学法学院副院长潘弘祥教授解释了自治区自治条例出台难的原因。认为自治区自治条例的出台就涉及央地关系问题。中国是典型的行政化的分权方式。这种行政化的分权方式在中央集中垄断之后，就会导致各种各样的问题。
5、会使得中央与地方关系很难按宪法所规定的模式来运作。权力具有天然的扩张性的倾向，中央一旦拥有权力的话，就不会轻易再把权力下放到地方。潘教授认为要改行政化的分权方式为立法化的分权方式，使得国务院不在分权模式中占主导地位，让立法机关在分权模式中占主导地位。此外，还要建立起民族地区多元化的纠纷解决机制。中央民族大学法学院田艳副教授指出自治区自治条例出台难的最为根本的问题就是中央与地方关系没有遵循法治化的道路。自治区自治条例在出台前法律上是没有规定要报国务院各部委征求意见的，但是在实践中却每次要征求各部委的意见的，所以一征求意见就遭遇各部委的反对，遇上了“审批难”的问题，一直不能出台。同时，田教授还认为
6、现有自治条例的质量不高，很大程度上都是对民族区域自治法的抄袭，自治条例的质量低下导致不能有效的调动地方的积极性，最终不利于推动少数民族自治地区经济的发展。8、论地方立法权北京航空航天大学法学院王锴副教授采取了曲线救国的策略，从讨论地方立法权转而来讨论中央与地方权限划分的问题。王教授认为对地方立法权这一问题的研究十分重要，它有助于更加明晰央地权限的划分。北京大学法学院博士生曹旭东认为学者们似乎限于法律的框架之中来看中央与地方关系法治化这个问题，中国需要在法律与政治关系的角度看，中国政治架构不是法律问题，政治问题是前提问题，探讨中央地方关系首先要考虑政治上的前提和可能性问题。中国共产党的角色没有转
7、换完成。提出要打破法律框架，从更高的视角来看待这个问题。国务院法制办青锋司长认为要从实际出发，注重中央和地方究竟存在哪些新变化。同时，在实践中，立法主体的增加很有限度，要用非常严格的程序进行控制。不能以领导人的意志说了算。行政化分权转变为立法方式分权值得讨论，尤其涉及到自治区自治条例问题。比如很多学者都提到的国务院放权问题，这其中更多的是涉及到利益博弈的问题。对于地方立法权更应多关注合理性。同时，青司长认为讨论立法基本制度问题，目前现状需要关注，立足现状更有说服力。对于，通过行政区划的变更带动经济发展问题。这涉及一个成本问题。最后，青司长呼吁建立中央地方关系法治化的模型。第四单元中央与地方关系
8、法治化建构9、民族地区财政权研究湖北民族学院院长戴小明教授就民族自治地方(地区)财政权这一问题进行了四个层面的描述：首先，财政权是民族自治地方的宪法权利。现代宪政国家的职能是提供公共产品，因此财政权成为宪政重要内容，也是限制政府的一种方式。关于民族自治地方的财政权相关法律主要有：我国宪法117条，我国民族自治地方的财政权规定;预算法第32条;民族区域自治法62条关于财政转移支付的规定。其次，民族自治地方财政权的层级是与我国目前实施的民族自治体制相对应的，主要有四个层级：自治区、自治州、自治县、自治乡。其中主体是前三个，最后一个是补充。再次，民族自治地方财政权的现状。首先，对自治地方政府的财政权
9、利的重视不断加大。其次，民族自治地方财政权利不断增强。这种增强主要体现在经济实力的增强与转移支付的加大。但是这种增强仅主要体现在自治区、自治州，而自治县的财政能力却基本没有太大变化。最后，民族自治地方财政权的困境。第一、从经济基础的视角上看是财政薄弱，自给能力差，制度规则与潜规则同时并存造成了不同层级的自治地方财政能力的差异;第二、制度规则视角上看，财政转移支付制度很不规范，缺少公正性、公开性、规范性这三个法治环境下财政转移支付制度的特征;第三、基层财政主要是保吃饭、保生存、保稳定，财政能力很有限，甚至情况比较差。戴院长认为对中央与地方关系的法治化建构应当从地方出发进行试点，同时完善现行的财政
10、转移制度是最好的突破口。并且，政治家与学者之间在认知上是存在差异的，不进入实际中不能了解实际的情况，这就需要考验我国政治家的能力。中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授回应戴院长的发言，认为戴院长从财政这个角度对民族自治地方的财政制度进行的梳理，是非常必要的。戴院长提出的困境非常重要，也指出了解决困境的道路。陈教授认为我国中央与地方关系法治建设不易展开，而民族自治地方与中央的关系则更容易展开，容易达成目标。同时，作为解决民族自治地方财政权问题的一个思路是财政转移支付制度，但是这种制度容易对民族自治地方的发展造成障碍，因为“吃皇粮”的思想并不能提升民族自治地方发展的积极性，西方国家的经验即使明
11、证。如何提高自治地方的发展经济的积极性与主动性是值得学者们思考的重要问题。10、完善我国中央与地方法律冲突调节机制中国社会科学院法学所刘海波副研究员认为一旦不同法律之间出现了层级冲突有两种解决方法，一个是政治层面，就是全国人大常委会，二是司法调节，选择性适用，就是在案件中是否适用。如果发现抵触，地方性法规和法律冲突，逐级报请全国人大常务会。同时，刘教授还提出要完善我国既有的审查制度，而不是建立权威的抽象审查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的双轨体制，调节央地关系，才能真正实现法治化。中国政法大学王建勋副教授同意将法院的介入作为解决法律冲突的一种方式。但是，王教授提出如果单纯只采取由法院审查地
12、方法规是否与中央法律抵触，这是完全不够的。因为，如果中央法律法规本身就存在问题怎么办?王教授认为，更重要的是法院应当有权利根据宪法或宪政原则、精神对中央制定的法律法规进行审查。因为，实际在我国，很多中央法律都是有问题。如果不能突破“法院仅仅只能通过选择适用法规的方式来实现调节作用”，不能给予法律违宪审查权，那么中央与地方关系的法治化是无法真正实现的。11、人民代表大会制度:高度地方自治与高度中央集权的困境云南大学法学院沈寿文副教授认为中央与地方关系法治化的主要方式就是分权。我国当前走了两个极端，第一个是特别行政区的自治权，第二个是民族区域自治制度下的自治权。国际社会上的“自治权”主要体现是如果
13、中央侵入地方自治范围事项，地方可以诉诸裁判机构，反之亦然。而我国的自治权是说其他地方没有，而当地享有的权利。因此，我国的自治与国际上的自治概念是不同的。沈教授还提出研究中央与地方关系，人民代表大会制度作为切入点是必须的，这一制度实质是我国国家权力配置的问题。对这一制度主要考虑的是其设置上如果回归宪法文本的话是否存在问题。如按我国当前宪法及法律规定，我国人民代表大会一方面是作为塑造政权组织形式的制度，这是横向层面的表现，实际上呈现的是一种一权独大的体制。另一方面则是作为塑造国家结构形式的制度，这是纵向层面的表现，实际上蕴含地方自治的内容。所以，人民代表大会制度这种高度地方自治的制度设计，却被生硬
14、地植入一个注重高度中央集权的单一制国家中，由此带来了一系列制度上的困境。因此，重新审视人民代表大会制度是必要的。中国人民大学王建学博士后认为，中央与地方关系可以分为三个层面，第一是应然层面，第二是规范层面，第三是实然层面。法学家应该在第一与第二层面之间，特别应当重视对法律文本的规范分析。王建军提出是否能从宪法规范层面对中央民族大学英文名称的改变分析?同时，我国宪法在分析中央与地方关系之中所起的作用是什么，是否有指导作用?同时，人大在宪法文本中是否真正存在“一权独大”的现象也是值得探讨的。12、地方治理的本土资源苏州大学法学院博士生导师杨海坤教授主张解决中央与地方关系应当从以下四个方面着手：一、
15、从村委会开始把社会权利发展起来;二、加强党内民主;三、地方制度应当创新，不要害怕多样化;四、特别警惕部门、地方集团利益的扩张，警惕垄断利益对中央的影响。国家行政学院法学部杨伟东教授认为认为中央与地方关系法治化是建构性的，就从解放思想，从自治开始，改变央地关系，很重要是提出多样化，提供思路。但多元化的起点是什么?本土资源应放在何种位置?在大的框架下，单靠地方发挥资源，作用很有限。组织部长学习发言，公推直选，问题就是，提倡地方创新，但整个控制权在中央。所以应该充分给地方空间，否则永远是空盘。中国政法大学法学院张树义教授指出现在考虑央地关系，需要考虑联邦制问题。危险境地，群体事件，此起彼伏，对任何政
16、权都很危险，极端事件如成都的房屋拆迁案引发的自焚案。这对政权一个极为危险的信号。张教授认为大国没有一个国家，搞集权是成功的。我国需要考虑联邦制，经验上，理论上都成立。自治、联邦就是从人性来的。自己事自己做主。基本人性。从这里升华出个人自主，超过个人范围，就是资源合作，然后市政自治，在此基础上，才有公共权力。从下到上，在人性基础上建立起了国家。从上到下，蔑视人性，不符合人性。我国社会转型，要回到原点，如何建立符合人性政治体制?永远要有明确战略目标，那就是奔向联邦制，这是最为根本的指导。北京大学法学院博士生导师姜明安教授认为中央与地方的关系主要体现为权力配置上，包括人权、财权、事权、人权的配置。姜教授指出：首先，央地关系只要有法律的规定，就是法制化。其次，不但有法律制度的规定规定，还要有其它的制度为
