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1、广州新客站周边储备用地征地拆迁项目（一期）社会稳定风险评估报告广 州 市 土 地 开 发 中 心二O一O年四月目 录一、项目概况1二、本项目社会稳定风险内容及其评价 （一）社会稳定风险内涵 （二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因 （三）本项目社会稳定风险内容及其评价 （四）新客站项目（一期）社会稳定风险的综合评价 三、已经和正在采取的风险防范措施 （一）注重对农民切身利益的保护 （二）科学安排和监管补偿资金使用 （三）减少施工期间的扰民 （四）保障项目全过程治安安全 四、下步风险防范方案 五、结论 广州市委维稳工作办公室、广州市国土房产局：根据“中共广州市委办公厅 广州市人民政府办公厅印
2、发关于对重大事项进行社会稳定风险评估的实施意见（试行）的通知”（穗办200922号）、广州市土地开发中心重大事项社会稳定风险评估工作方案等文件规定，对“有可能在较大范围内对人民群众生产、生活造成影响的市政规划、重大工程项目建设和环境建设”等，必须列入社会稳定风险评估的范围。广州市土地开发中心是广州市国土房管局社会稳定风险评估工作试点示范单位，与中心职能相关的征地、拆迁、出让、工程管理等皆有可能引发矛盾纠纷，所以必须对这些重大事项及其潜在风险进行先期预测、先期研判、先期介入、先期化解，在了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的基础之上，实现科学决策、民主决策、依法决策，切实维护最广大人民群众的根
3、本利益。按照上述要求，广州市土地开发中心作为责任单位，及时组建了评估工作领导小组和工作小组，吸收了有关社会机构、高等院校部分专家，对“广州新客站周边储备用地征地拆迁项目（一期）”（以下简称新客站项目，非指新客站交通工程项目）进行了全面的、认真的社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告如下。一、项 目 概 况 广州铁路新客站周边储备用地项目（以下简称新客站项目）位于广州番禺钟村镇，东起105国道，南至屏山涌，西至幸福涌，距市中心约17公里，距佛山市城区约19公里，集交通枢纽服务中心、区域商业贸易服务中心、公共服务中心为一体，规划定位为以交通枢纽为中心功能的生态型城市组团。图1 广州市新客站周
4、边土地储备项目规划图 本项目拟征地面积469.5457公顷，征地范围包括钟村二村、钟村三村、钟村四村、石壁一村、石壁三村、石壁四村、韦涌村、大洲村、屏山一村、胜石村10个村集体的土地。项目分两期进行，一期核心区征地302.3193公顷，其中占用耕地0.8729公顷，目前已完成规划编制和用地报批工作；二期拟征地167.2264公顷，用地手续正处于报批之中。本报告仅对一期核心区征地302.3193公顷土地的征地补偿等社会稳定风险评估。 表1 广州新客站一期建设拟征（占）地土地权属情况汇总表 （单位：公顷）序 号土地权利人权属性质征 （占） 地 面 积土地面积其中：耕地1广州市番禺区钟村镇钟村二村农
5、民集体集 体4.55830.00002广州市番禺区钟村镇钟村三村农民集体集 体4.76640.00003广州市番禺区钟村镇钟村四村农民集体集 体12.32090.00004广州市番禺区钟村镇石壁一村农民集体集 体30.89050.00005广州市番禺区钟村镇石壁三村农民集体集 体4.39370.00006广州市番禺区钟村镇石壁四村农民集体集 体140.13500.52287广州市番禺区钟村镇韦涌村农民集体集 体83.07800.35018广州市番禺区钟村镇大洲村农民集体集 体20.55580.00009广州市番禺区钟村镇屏山一村农民集体集 体0.04710.000010广州市番禺区钟村镇胜石村
6、飞地农民集体集 体1.57360.0000合 计302.31930.8729二、可能存在的风险及其评价（一）社会稳定风险内涵 社会稳定风险，广义上是指一种导致社会冲突，危及社会稳定和社会秩序的可能性，是一类基础性、深层次、结构性的潜在危害因素，对社会的安全运行和健康发展会构成严重的威胁。一旦这种可能性变成现实性，社会风险就会转变成公共危机。广义的社会风险是一个抽象的概念，它涵盖了生态环境领域、政治领域、经济领域、社会领域和文化领域的各种风险因素。在狭义上，社会风险是指由于所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等社会因素引
7、起的风险，仅指社会领域的风险。（二）征地拆迁引发的社会稳定风险内涵及其成因 征地拆迁引发的社会稳定风险，即政府在执行征地拆迁决策、实施征地拆迁的过程中给人民群众的生活、生产、生命、财产等与其切实利益相关的各个方面造成的负面影响和损失的可能性。征地拆迁对原农村集体及其成员的生产、生活、精神等方面造成严重影响，这些影响是多方面的：失去收益性物业、失去农业工作机会、失去宅基地及住宅、失去赖以为生的土地、原有生活方式和邻里关系改变、产生失落感、剥夺感等。另外，不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感等。因城市征地拆迁需
8、要而迁出原居住地的被拆迁人，在理论上被称之为“引致移民”，又称之为非自愿移民。与主动移民不同，引致移民的被动性本身即具有一种无奈与悲壮的色彩。为了公共利益的需要，他们失去土地，拆迁时不得不离开家园，失去原有的生存空间，去适应一个新的未知环境。引发征地拆迁社会稳定风险的原因，分析如下：1、征地拆迁的强制性 在我国，征地拆迁基本上是政府行为而不是市场行为，由政府发布公告、组织与实施，政府行为常带有一定的强制性，这样做利于保证工程建设进度要求。土地征收在对农民进行合理补偿的前提下进行，不以农民自愿和同意为条件。其产生的负面作用也是不容忽视的。2、补偿不足 土地的价值具有很强的区域性，不同的区位土地价
9、值相差显著。随着城市化的演进和城市的不断扩张，城市边界土地升值明显，农民对土地升值的预期加强，“惜地”思想普遍，要价和附带条件越来越高。同时，基于我国目前的征地补偿标准，广州市的补偿标准尽管和90年代相比有了巨大的增加，但是由于实行的不是市场价，所以很难赶上土地价值增长的步伐，和农民的不断增加的要求和欲望相比，征地补偿常常显得不高。3、补偿安置中的社会保障力度不够 失地农民的基本生活、基本医疗等生存性的需要应该得到尊重和保护，政府是责任主体，有关保险机构是实施主体，但是社会保险需要资金的投入。所以如果没有筹集足够的资金或者资金被挪用，被征地拆迁农民的社会保障措施将会落空。另外，失业人口数量的增
10、加，缺乏失业保险和就业培训，可能诱发社会不稳定因素。4.征地拆迁带来的破坏性 当人们耕种的土地被征用、被迫迁移时，其原有的生产系统将遭受破坏，大量有收益的土地和其它有收益的生产资料将会丧失，收入来源减少；教育和医疗保健等福利设施及服务短期内将有可能恶化；社会关系网解体。这种破坏性将影响区域内的社会经济发展影响被拆迁人的生产生活水平的提高。5、补偿不公平等其它原因 不同历史年代之间、不同区域之间、不同征地性质之间的不同补偿标准和方式，有可能导致群众相互对比甚至盲目攀比，造成误解，产生不公平感。另外，政府征地程序不到位、粗暴施工、村集体使用和分配补偿费不当等都可能诱发社会稳定风险。（三）本项目社会
11、稳定风险内容及其评价 在征地拆迁过程中，社会稳定风险衍生于相关利益群体对征地拆迁项目的抗拒，这种抗拒有多种表现形式，如上访、留置原地拒绝拆迁、暴力对抗甚至群体示威等。因此，对征地拆迁项目所涉及的影响社会稳定的风险进行界定，应认真分析征地拆迁实施后群众可能引发的异议、遭遇到的损失或不适，这些异议、损失或不适即为引起社会不稳定的风险。在识别了广州新客站征地拆迁项目可能面临的六大类社会稳定风险的基础上，对上述六大类风险发生的可能性大小分别进行定性评价。为便于评价表述准确，本报告把风险发生可能性的大小划分成5个等级，可能性由小至大依次表述为：很小、较小、中等、较大、很大，并根据专家经验以及对征地拆迁相
12、关利益群体的民意调研结果，界定各类风险发生可能性的大小。根据对征地拆迁项目实施过程中易发生的社会风险的经验判断，并结合广州市新客站征地拆迁项目的具体情形，新客站项目可能会诱发的异议、损失或不适等诸多社会风险及其评价主要如下：1、项目合法性、合理性遭质疑的风险 风险内容：该项目的决策是否与现行政策、法律、法规相抵触，是否有充分的政策、法律依据；该项目是否坚持严格的审查审批和报批程序；是否经过严谨科学的可行性研究论证，是否充分考虑到时间、空间、人力、物力、财力等制约因素；建设方案是否具体、详实，配套措施是否完善。风险评价：项目合理性风险较小，而其合法性会受到质疑，风险较大（1）本项目合法，手续完备
13、，程序完备本项目经过充分可行性论证，严格按照土地管理法律法规和国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)、国土资源部建设项目用地预审管理办法(国土资源部第27号令)、关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见(国土资发2004237号)、国土资源部办公厅关于（广州市征地制度改革试点方案）的复函（国土资厅函2003196号）等有关规定办理用地报批手续，程序合法，手续齐全。整个项目已取得用地规划许可证（穗规地证200810号）、用地地红线图、纳入2009年政府储备计划（穗发改20095号），征地拆迁程序正在按照土地管理法、城市拆迁安置补偿条例等有关法律，按部就班依法进行之中。但
14、是，上述依法进行的活动并不能彻底解决合法性的问题。首先，社会各界对土地储备尤其是储备市郊农地的合法性还持有怀疑的态度。其次，新客站周边项目属于经营性的综合土地开发，用途不完全属于我国土地法律规定的公益性征地范围，如果用于住宅、商业等非公益用途，其合法性必将被质疑。最后，新客站工程建成后，周围土地升值巨大，加之如果公开出让被储备土地时价格高昂，那么农民的失落感将增加，对征地的合法性会怀疑。初步估算，上述问题应该受到重视。（2）本项目符合区域经济发展需要新客站地区位于广州都会区与佛山中心城区之间，是两个城市相互联系并与东部东莞相连的必经之处，尤其是周边港澳等外向型企业较多，因此具有得天独厚发展珠三角多种产品销售、展示、物流等经营服务功能的条件，同时可营造周边地区中小企业管理总部的商务活动和城市旅游功能，对于房地开发经营具有一定的吸引力。由于道路交通等基础设施的改善，对于周边工业发展同样具有较强的推动
