陈小洪日本产业发展过程中的协调性政企关系

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1、 国研专稿 日本产业发展过程中的“协调型”政企关系（上）国务院发展研究中心企业研究所“战略性新兴产业政企关系研究”课题组发布时间 :2011-04-11内容摘要： 日本是“协调型”的政企关系，政府和企业是伙伴型的协作关系，这种关系对日本经济成功地发展起到了很大作用。 本文从日本政企关系的基本特点、 “协调型”政企关系的组织和机制以及与美国政府介入市场的比较等方面研究日本产业发展过程中的政企关系。关键词： 政企关系，协调型，政府介入，日本本文从日本政企关系的基本特点、 “协调型”政企关系的组织和机制以及与美国政府介入市场的比较等方面研究日本产业发展过程中的政企关系。“协调型”政企关系的好处在于政

2、府可以快速了解企业需求，促进企业技术进步，政府和企业信息共享，政策能够得到有效贯彻等，但与此同时也存在保守化、不利于企业创新等弊端。尽管如此，日本的政企关系有其独到之处，对日本经济成功地发展起到了很大作用。目前，中国政企关系还有待理顺，日本经验对我国具有一定的借鉴意义。一、对日本政企关系的基本认识（一）“协调型”政企关系政企关系的两种典型模式是重视市场合理性及效率性的“市场型”和重视政府计划合理性及效率性的“协调型”。 前者的代表是美国，后者是日本。20 世纪 70 年代研究结论得出日本是“协调型”政企关系。 传统的“日本株式会社论”认为日本政企关系亲密如一体，“通产省=社长，企业=事业部、课

3、、支所”。1972年美国商务部提出新的“日本株式会社”论，认为日本政府在经济活动中发挥重要的协调作用，日本竞争力强大的源泉就在于这种与美国截然不同的特殊的政企关系。之后，“协调型”政企关系（日语称官民协调）的理论进一步被日本学者明确。协调型”政企关系的基本特点：（ 1）政府和企业是伙伴型的协作关系 米国商務省編 大原進、吉田豊明訳（ 1972）“株式会社，日本政府七産業界親密肚関係”廿彳P儿出版会,p29 。政府与企业共同协商制定经济社会目标，并一起努力完成它。换句话说，日本经济运行是通过政府与产业界相互力量的均衡和依存作用来实现事先协商的目标。（2）政府和企业的协作关系被法律化和组织化。（3

4、）政府和企业的协作关系以市场机制为基础。政府的行政干预少，主要是依法制定规划以及协调和整合经济活动中各构成单位的活动，以此实现对企业的指导作用。“行政指导”是“协调型”政企关系的体现。所谓行政指导就是行政机关在其职权、职责范围内，基于法律或政策要 求，采取指导、劝告、建议、协商、发布信息、制定指南等等非强制性手段，谋求被指导人的同意或协力，实现一定行政 目的的行为。 1993年日本行政程序法对“行政指导”加以法律规范。“协调型”政企关系的好处在于：（1）政府可以快速了解企业需求，有的放矢。如对新兴产业发展前景、新技术等政府通过审议会等各种正式、非正式渠道征求企业意见，并达到共识。（2）促进技术

5、进步。如 20世纪 80 年代前政府通过NTT向民间企业转移、扩散技术，快速提升了日本企业的整体技术水平。（3）政府和企业信息共享。（4）政策得到有效贯彻。政府在制定政策前、执行过程中以及评判结果都与企业进行沟通。（5）通过协调企业间关系引导市场从“过度竞争”向“有效竞争”转变。但是，随着全球经济一体化等外部环境的变化，也暴露出弊端：（1）保守化。过分重视大企业，不重视创业者，不利于创新。（ 2）市场效率问题。政府直接介入竞争过程的行为有可能导致生产效率低下、竞争环境不公平。（3）国际摩擦深刻化。政府实施产业保护政策和以发展产业为核心的政策容易导致国际摩擦。（4）伴随产业社会发展出现的诸多问题

6、。如过度强调企业优先发展而损害消费者利益、环境等问题。对此，日本政府在改善“协调型”政企关系中也作出了积极努力：（1）政府尽可能利用市场和企业自律行为进行调节。（ 2）增加行政的透明度。如规范行政手续和公开行政信息等。（ 3）提高“行政指导”的法制化程度。尽可能减少行 政指导过程中的人为化。（ 4）让国民参与行政决策过程，以维护消费者和投资者等诸方利益。（二）日本政企关系及政府作用的变迁日本政企关系二战前表现为政府在国家资本主义发展中起绝对主导作用，但是二战后随着经济发展和外部经济环境的变化，日本形成了“协调型”政企关系， 并逐步从重视计划向重视市场的“协调型”政企关系转变。 重视计划的“协调

7、型”政企关系与重视市场的“协调型”政企关系的区别是：前者政府掌握丰富资源， 政府的计划和财政投融资等政策手段对企业的经济活动影响很大；而后者的经济行为完全依靠市场，政府多通过提供信息、指导性建议等影响企业。重视计划的“协调型”政企关系的形成期： 战后日本政府为了使经济快速恢复和独立， 建立了以市场价格机制为核心、 国家适度干预为特征的经济管理体制， 政府通过建立产业政策实施体系和政企关系的协调体制， 与企业之间形成了长期稳 定的协作关系。产业政策实施体系：首先，政府制定“产业合理化计划”，设立政策性金融机构，通过政策诱导方式，如“财政投融 资” 财政投融资制度是日本政府干预经济的独特手段，其资

8、金来源于邮政储蓄、养老金等各类公共基金，日本政府将这 些资金统一管理起来， 通过政策性金融机构以优惠的条件贷放给重点扶持企业。 日本主要的政策性金融机构成立于战后复 兴期 、税收（租税特别措施）、外汇管制、进口贸易限制等政策手段使“产业合理化计划”得以实施。其次，政府对金 融业实施管制。在发挥政策性金融机构向重点产业融资及引导商业金融机构贷款投向作用的同时，大藏省（现财务省）和 日本银行通过间接和直接的政策手段， 对民间金融机构行为实施调控， 为实现扶持重点产业发展和稳定宏观经济政策服务。 第三，调整竞争政策。一方面通过解散财阀、颁布禁止垄断法建立市场经济体制，另一方面通过禁止垄断法的修改，放

9、松 对垄断行为的限制，为大企业集团重组创造条件。重视计划的“协调型”政企关系的成熟期（19551974年）：该时期为日本经济追赶期。在追赶前期（19551965年），日本政府以调整经济结构、提高人民生活水平为主要目标。政府通过制定长期产业发展规划1963 年由产业调查会制定了日本第一个长期产业规划，成为该时期产业政策的指导方针 ，引导日本向汽车、石油化工、机械等新兴产业发展。为了提高日本国际竞争力， 一方面通过保护性政策扶持没有竞争力的产业发展， 另一方面利用激励性政策诱导企业调整产 业结构。而到了追赶后期（19661974年），政府的作用侧重于纠正高速经济增长带来的公害及城乡发展不均衡等社会

10、问题。向重视市场的“协调型”政企关系转型时期（19751999年） ：直到 20世纪 80年代中期政府对市场的干预依然很重。石油危机后，政府的主要作用是支持企业开发节能降耗技术和推进产业结构升级。但进入泡沫经济时期（19851999年），受日元升值、对外经济摩擦加剧以及自由主义国家管制放松和小政府思想的影响，日本开始推行国有企业民营化为 中心的行政改革。这一时期，调整经济结构、减少对市场的干预、建立高度透明公正的市场成为政府的核心目标。重视市场的“协调型”政企关系的调整期（ 2000年至今）：在全球一体化和日本经济长期低迷、国家竞争力衰退的 如 2010 年日本政府公布了新增长战略报告，对未来

11、 10 年日本经济社会发展和结构调整的目标、重要领域及其政策做 出了全面规划。政府立足为企业创造良好的国内外市场环境和创新环境的同时，重新实施防止企业技术外溢、推广日本技 术标准等保护政策，并通过补助金等激励性政策加大对战略性产业的扶持力度。背景下，日本政府开始反思过度依赖市场作用带来的失业、社会保障以及消费疲软等严重问题， 重新强化政府的计划作用。从日本产业发展过程中可以看到， “协调型”政企关系对日本的产业发展起到很大作用， 日本的政企关系尽管随各时 期经济发展状况的变化而调整，但政府与企业的协作关系本质上未发生变化。（三）对日本政府在产业发展中的作用评价（1）政府对不同的产业起不同的作用

12、。在产业发展过程中，有些产业政府介入，有些产业依靠市场和企业自律。（ 2）政府在产业发展的不同阶段所起的作用不同。产业政策在产业发展的初期和衰退期作用大，成熟期作用小。（3）政府对同一发展阶段的同类产业作用（介入程度）亦不同。政府可根据行业自身的秩序能力和调整能力决定介入程度，行业若强 政府作用（或介入）应小，反之政府作用（介入）应大。如日本政府在20 世纪 60 年代对市场能力强的电力产业采取的是通过电气事业法 限制政府介入市场的方式， 而对市场能力弱的石油产业则采取通过 石油业法 强化政府介入的方式。 （4）对同一产业采取的不同产业政策措施所带来的效果不同。如对石油化学工业，日本政府在通过

13、促进合理化、大型化 投资来增强国际竞争力上取得了成功，但在依靠企业的集约化来抑制竞争上却遭到失败。另外，日本政府制定的产业政策以激励性政策为主，限制性政策很少。多在企业困难时期以及降低成本、技术升级等 调整时期给予支持；不限制进入，以控制产业发展速度为主。如真正用行政审批手段进行进入管理的只有石油产业。二、“协调型”政企关系的体制（一）法律化“协调型”政企关系建立在法律基础上。日本通过各类法律，从组织、行为、程序及责任等多方面对政府部门间、政 府部门与产业界（企业）间以及相关部门与产业界（企业）间的法律关系进行了规定，从而使公务员的行政活动也得到了 规范。如国家行政组织法是规定了政府各个部门的

14、职权范围的法律，涉及政策制订、执行及其评估的管理权限。事业 法是规定该产业所涉及的政企关系的法律，它在二战前已有 1934 年石油业法、 1936 年汽车制造事业法、制铁 事业法、 1937 年酒精专卖法、 1938 年工作机械制造事业法、航空机械制造法等行业法律相继被制定 。总 之，日本是在职权法定框架下形成各利益体之间的博弈均衡机制。（二）组织化日本政企关系经过长期的探索和发展，已经形成了自己独特的组织体系和机制。首先，政治家、政府、企业形成了“铁三角”关系。即政治家议员利用大臣人事权和法案通过权等对政府官僚施加压 力，政府官僚运用管制权限控制企业，企业利用政治献金和选票控制政治家议员的选

15、举。这种关系既形成三方制衡，又增 加相互间的紧密合作。而且，政治家、官僚与民间大企业经营者组成的经营团队，一般有同校背景，这就奠定了政企结合 的基础，而这一基础又通过各种制度被巩固。其次，政府部门内部分工明确。日本政府部门内部按照分工属性可划分为专业部门（日语称为“原局”）和综合部门 （日语称为“调整局”）两类。专业部门按产业类别纵向分割，管辖领域和管理职能清晰，专业部门负责与企业（或产业 界）直接接触，企业也可以直接与所管辖部门交涉。每个部门均设立协调组织内部纵向关系和外部横向关系的综合部门。 如设立的内阁官房长官、 各省厅的大臣官房长官， 这些部门集中了人财物权， 是该部门最具实权的综合统筹协调管理部门。 这种官僚组织体制不仅可以促进政府横向部门间的紧密合作，还可以建立长期稳定的政企协作关系。（未完待续） 国研视点 2010 年 12 月 23 日 国研专稿 日本产业发展过程中的“协调型”政企关系（下）国务院发展研究中心企业研究所“战略性新兴产业政企关系研究”课题组发布时间 :2011-04-11第三，设立专门的协调组织。审议会、各类正式或非正式研究会、恳谈会以及行业组织等均是日本政府与企业沟通的 桥梁。日本政府通过这些协调组织实现与产业界的沟通，完成共同确立的经济目标。审议会是政企交流、协商政策的最高平台。日本政府在中央省、