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1、农村税费改革的背景与现状以湖北J市调查为例贺雪峰 王习明当前税费改革的目的，从中央和理论界来看，是为了减轻农民负担，规范农村收费收税行为。从地方政府特别是从乡镇一级来看，他们希望通过农村税费改革来减少当前农村收粮派款的难度，提高向农民收钱的效率。换句话说，农村税费改革是在1990年代从一般性技术层面减轻农民负担屡不见效，村级债务恶性发展，农村发展难以为继的背景下，被迫采取的一项虽然仍然是技术性的但是技术层面最高级的措施。以下我们结合J市农村的实际来看农村税费改革的背景，具体措施和发展前景，在此基础上评论当前理论界和政策研究部门的相关讨论。 一、背景国务院在2001年3月24日发出的关于进一步做
2、好农村税费改革试点工作的通知中重申，农村税费改革是继实行家庭承包经营之后，党中央、国务院为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定而推行的又一项重大改革。搞好这项改革，对减轻农民负担，制止农村“三乱”（乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派），增强农业基础地位，促进农村社会稳定和国民经济持续快速健康发展具有深远的意义。中央将农村税费改革提升到加强农业基础、保护农民利益和维护农村稳定的高度，是十分正确的。自1980年代末期以来，除少数年份以外，全国大部分农村地区的经济形势都不很景气，农民收入增长缓慢，而负担越减越重，与农民负担有关的恶性案件不断发生，比农民负担更为棘手的村级债务浮出水面，在农民负担和村
3、级债务的双重推力下，农民越来越多地脱离农村。当整个国民经济形势较好的时候，城市和工业具有一定的劳动吸纳能力，但是，中国是有8亿农民的农民大国，越来越多农民脱离农村和国民经济的波动，不仅会构成农村社会不稳定的严重问题，而且整个国家的稳定也失去了根基。换句话说，农村税费改革是在当前农村形势十分严峻，一般性治标办法已经不能解决问题的情况下，推出的一项重大改革。以下我们从理解农村税费改革背景的角度，来讨论为什么当前农村治理要动大手术。先看一下村级债务和农民负担的必然性。产生村级债务的原因大致是三个方面起作用的结果，其一是农民因为负担重而不愿交。其二是乡镇通过自己的资源优势向村组硬要。在“上压下顶”的处
4、境下，村干部既左右为难，又借机渔利，最终造成了巨额村级债务。说村级债务和农民负担的必然性，并不是说村级债务是一个宿命，而是说，国家试图发挥地方政府在经济发展中的主导作用，就不得不为地方政府发挥作用创造宽松的政策空间。宽松的政策空间为强人创业提供了可能，也为恶人借创业之名行谋私之实提供了机会。恰恰在体制转轨、社会转型的背景下，缺乏自下而上监督的地方各级政府很容易由强人变为恶人。越是改革开放的后期，创业越难，强人创业的成本和风险越大，宽松的政策空间就为强人转变为恶人提供了谋私机会。这样，在县乡两级，越是后期，就有越多的地方官员进行那些华而不实、劳而无功的“创业”，实质上不过是借创业之名行谋私之实。
5、这些任期短暂、缺乏监督的县乡两级官员，在对付缺乏组织的农民时，易如反掌，这就是各种表面上符合政策精神，实质上劳民伤财的加重农民负担行为产生的原因。农民没有与县乡两级谈判的能力，但他们有拖欠税费乃至离开农村的决心，因为他们相当多数人已经无法承担起过重的负担。当前各地事实上并不是依据是否违反中央减轻农民负担的政策，而是一个地方的农民是否到了承受负担能力的极限并因而引发恶性案件，来判断一个地方农民负担的轻重。在没有到发生恶性案件程度的农民负担水平线上，县乡两级就会利用实质上宽松的政策来加重农民负担。这种负担会一直加重到农民可以承受的极限为止。换句话说，是当前国家对地方政府主导经济发展的功能与维护地方
6、社会稳定（含减轻农民负担等）的双重期待，造成了农民负担的根本原因。在国家对地方政府的双重期待不被改变的情况下，减轻农民负担的可能性就难以存在。无论如何，农民负担重和村级债务多是两个既成的事实，构成这两个既成事实深层次的原因成为中央下决心进行农村税费改革的理由，而这两个事实本身，成为当前农村收粮派款成为天下第一难1，从而成为县乡村三级期望通过费改税来减小收粮派款难度，实现农村社会平稳运转的原因。农村税费改革的具体措施之一是税费征收方式的改革。先看一看当前农村税费征收的困境，再看一看两种不同思路指导下借税费改革来推行的农村税费征收方式的改革。 湖北省委办公厅在2001年7月23日印发关于对监利等四
7、个县市实行农民负担笼子管理的通报中，通报了监利县、汉川市、浠水县和房县2000年下半年至2001年初农村税费征收中出现的七例农民非正常死亡案件。湖北省省长在讲话中强调：“今后，凡是因农民负担引发农民非正常死亡的，都要依法严肃查处，并追究当地主要领导的责任。”看看基层干部怎么说。有一个县委书记说，现在农民的素质太低，找他们收税说好话根本就没有用处。在说好话不能起作用的情况下，乡村干部只得想出种种招数来收取税费。据J市农民负担监督管理办公室2001年9月30日印发的九月份农民负担信访及举报情况通报，农民来信来电话和来访反映，乡村干部在收取税费时，到农民家扒粮，将农民带到派出所关押，乃至将农民打伤的
8、情况仍然较为普遍。之所以如此高压下，乡村干部仍然以中央和省市各级明令禁止的办法收取税费，是因为他们认为不如此，就根本收不上来税费，收不上来税费，不仅乡村两级不能运转，而且无法向县市两级交待。恶性循环是这样产生的：沉重的农民负担让农民负担不起因此拒交税费普遍发生。在农民拒交税费时，村级组织利用自己仍然存有的信誉来向外借贷以上缴，随着村级债务的增加，借贷越来越难，支付的利息越来越高。高额的村级债务进一步瓦解了农民对村集体的信心，因此更不愿意上缴各种提留税费。乡村两级不得不加大税费征收的力度。税费征收的力度越大，乡村干部所承担的风险就越大，承担大的风险对村干部来说尤其不合算，他们必须要有与所承担风险
9、相一致的报酬。乡镇一级在收取税费方面越来越依赖积极性越来越差的村干部时，就不得不提高村组干部的报酬，就不得不对村组干部经济上的谋私行为保持宽容。而村组干部的谋利和高报酬，对于不堪忍受负担的农民来说，构成了农民更多不缴税费的理由。乡村两级就不得不进一步加大税费征收力度，这样最终会将农村税费征收力度推至极端，恶性事件自然而然发生了。因此，从中央到地方，大家都指望借农村税费改革来一揽子解决问题。在目前的状况下，这些问题能解决吗？看一看两种不同思路的农村税费改革。二、现状当前农村税费改革的主导思路是中央在安徽省进行的农村税费改革试点。J市G县是湖北省农村税费改革的试点县。这种改革的要点有二，一是减轻农
10、民负担，二是规范税费征收。另一种思路来自基层自发的制度创新，其核心是强化税费征收的力度，J市S县E镇在2001年进行的税费改革即是如此。E镇的做法在当前农村很有代表性，E镇税费征收方式改革文件称是S县唯一试点乡镇，其实J市绝大多数乡镇也是如E镇一样做的，只是大多没有如E镇用文件形式印发出来。第一种思路的问题是忽视了当前农村的实际，这个实际有两个内容，一是农民负担减轻之后，县乡村三级如何运转，二是当前严重的村级债务如何处理。第二种思路的问题是，在农民负担不减轻的情况下改革农村税费征收方式，增加农村税费征收力度，不仅可能违反中央政策，而且必然造成涉农负担恶性事件的屡屡发生，并将农民推至无所归依的边
11、缘，最终使中国现代化丧失农村基础和农民基础。分别看看两种不同思路的农村税费改革。1、G县的试点G县是湖北省选定的税费改革试点县，基本做法与安徽省的做法一样。据G县人民政府2001年9月的农村税费改革情况汇报，其主要成效有：一是切实减轻了农民负担。改革后，按政策性测算，与1999年相比，全县政策性减免2525.4万元，下降27.79%。由于取消了合同外的各种负担，实际减免达5000多万元，减幅达40%；二是激发了广大农民种田的积极性。改革前全县抛荒地过10万亩，改革后已落实抛荒地8万多亩；三是规范了征收行为。截止8月底，征收“两税”、“两附加”2380.36万元，其中财政部门在纳税大厅（点）征收
12、税款252万元，占征收额的10.58%；四是减轻了村组干部的压力，使村组干部从收粮、收款的具体事务中解脱出来。汇报同时谈到农村税费改革存在以下主要问题：一是技术性的问题如二轮承包面积与实际面积有差距。按统计年报计算的常年产量过高，全县亩平产量竟达到1034.8公斤。出现新的税负不公。跨区域“一事一议”工程不好组织实施。农村抗旱工作组织难度大。外出经商务工农民负担难确定等；二是农村两大难题影响改革。一个难题是农村严重的抛荒问题。经调查全县有24，280亩土地抛荒，悬空税费任务95万元，其中曹武镇有10361亩抛荒耕地未能落实。另一个难题是农村债务缺乏有效化解途径，“以债抵税”现象普遍。截止200
13、0年，全县村级债务达1.75亿元，村平44万元，虽然采取了多种化债措施，效果仍不理想；三是机构运转艰难。税费改革后财力缺口太大，乡镇运转所需公用经费没有资金来源。村组干部则普遍担心下半年报酬难兑现，各项支出难应付。义务教育经费缺口大，据测算每年教育经费缺口达1，472万元，另有3，488万元“普九”债务需要偿还。收入的稳定性与支出增长性的矛盾大；四是农税任务完成难度加大。截止8月底，全县“两税”、“两附加”任务完成了2，380.36万元，占全年任务的36.72%，掉正常进度30.4个百分点。具体原因有三个方面，第一个方面是基层财政征收力量不足。第二个方面是缺乏有效征管手段，主要是缺乏税收保全措
14、施，缺乏对“钉子户”、“抗交户”强制执行措施。第三个方面是存在税收任务完成与农税收入季节性的矛盾，为促进度、保任务，出现了少数村组借贷、贷款交税的问题，产生了新的不良债务；五是各种非政策性负担难以控制，主要是报刊征订、各种检查验收、达标升级和培训等非政策性负担，且大多上级提出了硬性要求，如不完成，将会影响工作业绩考核，如完成，没有资金来源，只有增加农民负担，违反税费改革政策，基层干部左右为难。在G县人民政府2001年7月的同题汇报材料上，G县对缺乏有效征管手段进行了描述：“主要是缺乏税收保全措施和对钉子户、抗交户的依法打击和强制执行措施。虽然国家已经出台了税收征管法，但农业税收征管条例还没有出
15、台。如按目前的司法程序，对一户钉子户进行司法打击，需要91天，还存在着成本过高，部门难以协调等问题，征管工作相当被动。如果税费改革后，在税收上不能赋予财政部门独立行使税收司法处罚权力，不建立相应的司法处理机构，不将钉子户处理下来，不交税的人会越来越多，交税的人越来越少，税收征管难度将会更大。” 问题正在这里，税费改革后，农民负担虽然大大降低，但收款难度依旧。在收款难的情况下，村组出现借款、贷款交税并因此产生新的不良债务。G县在2001年七月的汇报材料上还说“如果上级特别是省政府不能为试点县撑腰，对各种报刊征订、检查验收、达标升级进行清理与控制，年底将会出现农民负担反弹的可能。”还是税费改革试点
16、的当年，农民负担反弹和税收征收困难及村级债务加重等等问题又出来了。G县应是J市农民负担最轻、村级债务最少、乡村运转最好的县了。然而，即使G县，农民拒交税费的情况也很普遍。以1999年为例，G县农民合同负担征收率仅为81%，农业税也才90%。据G县测算，2001年税费改革后，G县可征“两税两附加”合计6，562万元，人平159元，亩平82元，比改革前的2000年农民人平负担199元、亩平负担101元有较大下降，比1999年农民人平负担220元、亩平负担113元有大大下降。问题是即使这已经大大下降的两税两附加的征收情况也不尽人意。这就会使乡村两级的运转陷于困境。以村级为例，在征收上去的“两税两附加”中，村级收入占1/6，即2001年村级应收入1，094万元，村平2.6万元。而据G县乡镇调查统计，1999年仅村干部报酬、五保户供养、办公费三项实际支出即达3，199万元，村平7.6万元。税费改革后，村一级正常运转都会十分困难。在运转困难
