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1、对构建人民银行与监管机构之间协作机制的思考金融参考20O5年第1期对构建人民银行与监管机构之间协作机制的思考石明悦(中国人民银行宜昌市中心支行,湖北宜昌市443000)在目前银监会,证监会,保监会与人民银行”3+1”的金融监管体制下,应如何建立和完善央行与三大监管机构之间的金融监管协作机制呢,这是当前金融理论界和实务界都亟待研究解决的现实课题.笔者结合基层央行和金融监管工作的实践,作一些初步探讨.一,建立和完善人民银行与监管机构之间协调合作机制的必要性首先,在金融监管体制改革后,中央银行将银行监管权交给银监会,仍然保留了对商业银行的八项金融业务的监督检查权,仍然承担着对金融机构的部分管理职责,
2、但与金融监管机构的监管分工有所不同.一方面二者的监管职责各有侧重,互相联系,互相影响;另一方面二者目标,业务有相互交叉,并互相补充.为有效监管,二者必须相互协调和配合.其次,是人民银行与监管机构共同防化金融风险,维护金融稳定的需要.二者在维护金融稳定方面各有优势和侧重,人民银行侧重于宏观整体方面,通过实施货币政策,管理支付系统,监测银行类机构的流动性水平以及发挥最后贷款人职责等方式防范系统性风险,维护整个金融体系的稳定;而金融监管机构通过对市场准人,对金融机构业务的合规性,审慎性检查监督等外部监管来促进金融机构的安全性,流动性和效益性.为了共同维护金融体系的安全,高效,稳健运行,二者需要密切合
3、作.第三,是人民银行依法有效履行职责的需要.央行制定执行货币政策需要及时了解金融机构的经营状况,需要较完备的监管信息;货币政策工具的操作有的需要监管机构的协作,配合才能发挥作用;人民银行要维护支付清算系统的正常运行,必须密切注视,监督各金融机构的运行,人民银行作为最后贷款人,要维护央行金融资产安全的需要,就必须对金融机构的日常经营进行跟踪监测.人民银行与各金融监管机构分别承担的职责之间有着交叉,互补的关系,人民银行要有效履行货币政策和实施宏观调控,就必须加强与金融监管机构的协调配合.第四,是保障金融监督机构依法履行职责,降低监管成本和减轻被监管金融机构负担的需要.监管机构获取对商业银行的统计信
4、息,需要人民银行的支持.在银监会分设后,对商业银行的信息统计系统保留在人行,通过建立金融监管信息的共享机制,金融监管机构为获得对商业银行的统计信息数据就不必再另起炉灶,大大降低了监管成本,避32免人民银行和金融监管机构向同一机构收集同样的数据信息,也减轻了被监管金融机构的经营负担.第五,是解决我国现阶段金融业混业经营与分业监管矛盾的必然选择.随着我国金融混业经营的发展,金融业务不断交叉,金融控股公司已开始出现,银行,证券和保险业之间关系不断密切,金融混业经营的趋势与分业监管的不匹配不可避免地会产生一些跨市场金融风险等因素,也容易产生监管真空和重复监管,因此,人民银行与和监管机构之间,金融监管机
5、构之间十分有必要建立监管信息共享机制和协调合作机制.二,目前建立和完善金融监管协调合作机制面临的主要问题一是人民银行与监管机构对金融机构的日常监管信息缺乏交流,不能共享,在对具体的商业银行等金融机构的监管上很容易出现监管空白或重复监管.目前,我国各监管机构对各项金融业务活动的情况和数据在调查采集,整理分析的过程中,采用的标准和侧重点各不相同,对风险的关注程度也不一致,而且数据透明度低,数据质量不高.各部门之间尚未建立起有效的信息交流机制,难以做到高效及时地共享信息.然而,金融信息的及时性,准确性对于中央银行的意义不仅体现在货币政策制定和实施过程中,更重要的是体现在对金融风险和金融危机的处置中.
6、缺乏及时准确的信息,可能意味着错过发现风险,处置风险的有利时机.二是由于人民银行与金融监管机构缺乏监管协调合作机制,直接影响到了金融工作效率.虽然新修订的中国人民银行法中第9条专门拟定了建立金融监管协调机制的条款,但是该机制至今仍然缺位,金融工作中的许多具体问题难以得到及时有效的解决.由于缺乏协调机制,人民银行及其分支机构与各金融监管部门及金融机构之间不能进行及时,有效的沟通和协调,直接影响了金融工作的效率.三是在金融风险防范和金融稳定上缺乏沟通和协调.在金融稳定问题上的及时沟通和协调工作非常重要.迄今为止,?正式的合作机制仅限于三家监管机构之间的谅解备忘录,当中央银行与各监管机构对金融稳定的
7、看法和评价的手段不一致时,一些事关宏观金融稳定的中央银行政策措施很难落实,同时在对出现流动性风险和退出市场的金融机构的救助问题上,中央银行与各监管机构可能难以达成一致.四是目前央行大区行体制与金融监管机构按行政区划设置的突出矛盾亟需协调.目前人民银行仍实行大区行管理体制,但各金融监管机构均按行政区设立分支机构,这种央行管理体制与监管机构管理体制的不匹配从一定程度上影响了货币政策的实施成效和区域金融工作的有机协调.五是金融监管机构之间尝试建立的监管联席会议制度缺少人行参与,不完整,也缺乏科学性和权威性.2003年9月,银监会,证监会,保监会公布了三方<在金融监管方面分工合作的备忘录,开始建
8、立监管协调机制.但三家行政级别相同,相互没有隶属关系的政府监管机构各自为自己和对方约定义务和权利,其法律效率低,也缺乏权威性,约束力低,在实际中,其实施效果必然大打折扣;同时由于在金融监管联席会议中没有来自人民银行的声音,对人民银行有关金融稳定,金融风险监测,货币市场,外汇市场监管和金33融宏观调控的最新政策,信息和措施缺乏充分的了解和掌握,这种金融监管联席会议存在制度上的缺陷,其监管协调合作的目标也自然难以真正实现.三,建立和完善金融监管协调合作机制的对策建议(一)协调模式的选择1.政府主导协调模式:即由各级政府牵头组建,人民银行,各金融监管机构,政府有关部门参与的分层协调监管模式.根据各监
9、管部门的职责范围,中央政府和地方政府的事权划分等因素,建立国务院和地方两个层面的监管协调合作机制,明确两个层面协调合作机制在上下联动,信息传递,风险预警,危机处置等方面的权限和职责,明确责任,合理分工,并实行分级决策.国务院层面的监管协调合作机制,负责对全国的金融监管协调合作工作进行指导,并对涉及全局性的重大监管问题,重大金融风险问题进行协调处置.地方层面的监管协调合作机制,负责对本地区金融监管协调合作进行指导,并对本地区内的金融监管问题和金融风险问题进行协调处置.这种模式有利于增强监管协调合作机制的权威性.2.央行主导协调模式:突出人民银行在金融监管协调合作机制中的特殊地位,确立人民银行为主
10、导的协调制度.由国务院授权各级人民银行牵头组建,各金融监管机构,各级政府有关部门参与.建立金融监管协调机制,相比政府及其他监管部门,人民银行具有人员和业务,管理等方面的明显优势,人民银行应该在该协调机制中处主导地位并承担起牵头组织协调的职能.这种模式有利于充分利用央行现有的组织管理资源,有利于增强监管协调合作机制的专业性,也有利于体现对金融机构监管的垂直管理原则,减少地方政府对金融监管日常事务的不必要干预.3.政府央行混合协调模式:即根据监管对象的风险状态实行分类协调监管模式.对日常(或正常)状态的监管协调,由人行主持,各金融监管机构参与;对危机状态的监管协调,由国务院或地方政府主持,人民银行
11、,各金融监管机构,政府有关部门参与.这种模式职责明确,将政府的权威性和人民银行的专业性结合,有一定的灵活性和科学性,既防止了政府对金融监管日常事务的过多干预,也能保证在危机状态下,充分发挥政府在维护金融稳定方面的协调优势和特殊作用,有利于金融风险的及时处置.(-)对策建议笔者认为,建立中央银行与各监管机构的监管协调合作机制主要应包括信息共享机制,金融稳定协调机制和金融监管合作机制三个组成部分,建立和完善我国的金融监管协调合作机制,应当遵循监管责任明确,避免重复监管,减轻被监管对象负担,发挥整体合力,提高监管效率的原则,并应采取以下措施:1.高度重视对金融监管协调和信息共享的制度设计与立法建设.
12、一是尽快出台由国务院制定的金融监管协调管理条例或金融监管协调管理办法,将中国人民银行法中第9条,银行业监督管理法第6条规定的内容具体化,并授权人民银行牵头,各金融监管机构参与制定(金融监管协调管理办法)实施细则,从法律的层面进一步明确金融监管协调的主体,协调的内容,协调的方式等.二是尽快制定对金融控股公司的监管34规定,完善对金融控股公司的协调监管.真正落实对金融控股公司的主监管制度,即对金融控股公司内相关机构,业务的监管,按照业务性质实施分业监管,而对金融控股公司的集团公司,依据其主要业务性质,归属相应的监管机构负责.2.建立以人民银行为主导的金融监管联席会议制度,建立和完善金融监管协调的谅
13、解备忘录制度.人民银行和三大监管机构应每季度召开一次金融监管联席会议,定期就金融政策,金融运行重大问题进行磋商.对法律没有明确,存在明显边界模糊和职能交叉的重大事宜通过签署谅解备忘录,部门联合发文等形式进行明确和细化,对确实难以明确界定和划分的事项,应当明确通过联合实施,合作监管等形式加强协调与合作.3.在央行建立金融监管协调办公室(可设在金融稳定部门),承担日常协调合作事宜,同时参与协调合作机制的各部门应明确日常联系部门和人员,负责日常工作交流.人民银行和金融监管机构对金融机构开展检查前应通过谅解备忘录的形式相互告知,检查结果和检查信息可以共享,既要避免重复检查,给金融机构增加不必要的运行成
14、本,也要避免出现监管真空的出现.4.依靠科技手段,实现监管信息的计算机联网,搭建监管协调合作的平台.建立完善的监管信息共享机制是金融监管协调合作机制的基础和重要组成部分.为此,一是应建立全国统一的金融信息中心,以利各方充分掌握货币信贷和金融监管信息,相互协调监管政策和手段,避免监管失真和重复监管,为履行各自职责提供有力支撑.一方面使人民银行和金融监管机构能够及时,准确,全面地获取金融运行的第一手资料,提高货币政策决策的科学性,增强金融监管的针对性;另一方面,可以避免银行业,证券业,保险业分业统计可能产生的问题,防止金融机构从规避监管角度出发,随意转移金融资产,进行违规操作.二是要建立金融监管部
15、门与人民银行的监管信息定期送达制度.三大监管部门都应该及时,定期将本部门对所监管机构的现场,非现场监管信息资料以及其他相关的实质性分析报告,及时送达各协作方.5.建立和完善金融监管协调的决策机制.首先,应当建立日常状态和危机状态这两个层面的协调决策机制,即对日常性,一般性监管事务的协调决策,和对出现支付危机等有可能影响金融稳定的重大事件的协调决策,要明确不同的决策方式和程序,确保协调决策的及时,有效.其次,为提高危机状态下的决策效率,应建立双边或多边紧急磋商制度,若金融机构出现支付危机,需要人民银行”紧急救助”,应由人民银行与被救助机构的监管部门进行双边紧急磋商;若被救助机构的风险波及多领域的,由人民银行与监管部门进行多边紧急磋商,先提出初步解决方案,再根据有关决策程序逐级上报国务院或有关部门,防止因部门间协调效率低下导致风险处置不及时或群体性事件的发生.6.建立中央银行,金融监管机构分工协作的金融风险评价机制.各家监管机构负责建立单个金融机构风险评价体系以及本系统的风险评价体系,人民银行则要致力于建设,完善整个金融体系的风险预警体系和救助体系,要从国家金融安全高度对
