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1、关于行政执法体制问题的探索|行政执法改革吧一、综合行政执法的界定目前，在国务院下发的规范性文件中，既有相对集中行政处罚权的称谓，也有综合行政执法的称谓，在法制实践中似乎二者没有进行严格的区分。例如*市关于城市管理相对集中行政处罚权的规则名为*市城市管理综合执法细则，而杭州市相对集中行政处罚权的规则名为杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法。基于这种法制实践，有的学者即将这二者不加区分地进行研究。参见关保英著：执法与处罚的行政权重构，法律出版社，202_年版，第17页。但事实上，这两者的概念是不同的。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权，是指根
2、据行政处罚法第16条的规定，将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。综合行政执法，则是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权集中的只是行政处罚权，而综合行政执法则综合的不仅仅是行政处罚权。但综合行政执法究竟综合哪些行政执法行为存在不同意见。大致说来，可以分为如
3、下三种：第一种，最广义说，认为综合行政执法不仅综合所有的行政执法行为，还可以综合行政管理行为；关保英著：执法与处罚的行政权重构，法律出版社，202_年1版，第17页。第二种，广义说，认为综合行政执法综合的是所有的行政执法行为，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等等。青锋著：行政执法体制改革的图景与理论分析p ，载*政法学院学报，20_年第1期，第82页。第三种，狭义说，即认为综合行政执法综合的是行政调查、行政处罚和行政强制。此即为我们所主张的观点。原因如下：其一，综合执法是相对于分散执法而言的，指的是执法的方式。所谓行政执法，是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义
4、务的外部具体行政行为。而行政管理行为则是一个大概念，行政管理行为既可针对外部相对人，也可以针对内部工作人员。因此，最广义说认为综合行政执法可以综合行政管理行为的理由是不够坚实的。其二，广义说认为综合行政执法在本来意义上应当包含行政执法外延所涵盖的内容，这种观点从纯粹的行政法理论层面上来讲是没有问题的。不过，如果综合行政执法的综合是指由多数相关机关的一定职能转让给一个独立的执法主体，而不是指多数相关机关的联合执法，那么行政许可是无法综合的。因为行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事
5、特定活动的行政行为。姜明安主编：行政法与行政诉讼法(第二版)，高等教育出版社、北京大学出版社20_年版，第257页。行政许可的特征在于，行政许可一般禁止的行为，都是与公共利益关系密切的行为，需要纳入法律规制的范围。通常情况下，该行为都是专业化程度很高的行为，而从事该行政许可的工作人员也必须具有较高的专业知识，而各类行政许可所涉及的专业千差万别，是不太可能综合起来的。我国行政许可法移用行政处罚法第16条的规定是不太合适的，这也就是为什么根据行政处罚法第16条开展的相对集中行政处罚权的工作有声有色，而相对集中行政许可权的工作开展不起来的根本原因。行政许可法颁布之后，现实中进行过相对集中行政许可权的
6、实践，仅仅是将各类行政许可集中到一个大厅，实行一站式服务。实际上，由于行政许可的专业化程度很高，这种集中行政许可到一个大厅的方法也行不通，大厅仅仅能接受申请人的申请材料而已，真正的审查还得到行政许可的实施机关去，因此反而给相对人带来更多的麻烦。而行政征收是指行政机关对相对人征收税、费以及对财产的无偿取得等行政行为。行政征收存在与行政许可一样的原因，专业化程度很高，不适宜进行集中或综合。事实上，现代行政的专业化程度越来越高，技术性越来越强，公务人员都是按照职位分类来进行管理和分配工作的，大多数的行政行为都不适宜进行集中或综合。能够集中或综合的是一些专业化程度相对较低、技术性相对简单的行政行为。这
7、一点应该成为我们集中事项的一条标准。其三，行政处罚权的集中有法律的明确规定，也是有必要也是可行的。国务院推行相对集中行政处罚权的初衷，就在于解决行政执法机构多，行政执法权分散的问题。经过多年的试点和全国推行，实践也证明了该制度对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，降低行政执法成本，就目前而言确实起到了十分重要作用。例如，北京市宣武区组建城管监察大队后，200人承担了原来由400多人承担的执法任务。大连市城市管理综合执法局成立后，撤销了原来的18个独立执法单位，精简了14个监管合一单位的人员编制，执法人员由原来的1023人缩减为400人。参见曹康泰：积极推进
8、相对集中行政处罚权工作不断改革、完善现行行政执法体制，载相对集中行政处罚权工作读本，中国法制出版社20_年版，第53页。其四，从行政过程论的角度来看，行政调查、行政处罚与行政强制这几种行政行为是紧密联系在一起的。行政处罚决定前需要展开行政调查，在行政调查中很可能需要进行行政强制，而行政处罚决定后也很可能需要强制执行。因此，行使相对集中行政处罚权的行政主体将行政调查权、行政强制权也集中起来是必要的，同时在法理上也是成立的。其五，综合行政执法综合行政处罚权、行政调查权和行政强制权，并不违反行政处罚法的规定和精神。行政处罚法第16条规定：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个
9、行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。这里的有关行政机关的行政处罚权应该并不仅仅是指行政处罚决定权，因为在现实的行政行为的运作过程中，根本不存在单纯的行政处罚行为，行政处罚行为永远与其他行政行为尤其是行政调查和行政强制行为纠缠在一起。行政处罚法便规定了行政处罚过程中所涉及的行政强制行为。其第37条规定：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。该条中的检查便是行政调查，并且包含有强制检查。第51条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行
10、政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；这种措施便是典型的行政强制了。所以，第16条中的行政处罚权除了行政处罚决定权之外，还应该包括行政处罚前的行政调查以及行政处罚后的强制执行权。因此，我们认为，目前综合行政执法所综合的职权类型应该是行政处罚权、行政调查权和行政强制权的综合。二、行政执法权进行综合的必要性综合行政执法是将各个不同属性、不同种类的行政专业执法队伍组合在一起的执法，是提高行政管理执法效能的必然趋势。(一)综合行政执法是城市发展的客观要求城市管理作为城市建设
11、和城市发展的基础，必须在适当超前的前提下来适应社会和经济发展的需要。但是，长期以来城市管理仍然停留在各自为政、自成一体、孤军作战的阶段，缺乏宏观上的协调和统一，城市管理的综合效应和整体效应未能得到充分发挥。如管理体制不合理、管理方法不科学、管理手段不先进等，与日新月异的现代城市发展不协调。为了适应城市社会化、现代化发展的要求，使城市管理与改革开放、经济发展相适应，逐步与国际城市管理接轨，客观要求完善城市的综合管理体系，在各执法主体发挥自身作用的同时，通过综合执法，使其产生新的、不同于专业执法功能的新作用，以解决错综复杂的综合性很强的具体的城市管理问题。(二)综合行政执法是完善城市管理机制的有效
12、载体城市管理体系内部诸要素的胶着状态，制约着城市管理水平的提高与进步，影响着城市管理功能的发挥。目前城市管理上过分偏重垂直封闭、单向专一的管理模式，缺乏横向联系与互通，没有充分发挥好各职能部门的协同作用和基层政权的推动作用。同一座城市有众多的行政管理部门和执法队伍在同一个平面上管理城市，随着立法的发展，行政执法队伍还会增加。由于一些职能部门管理制度不健全，管理权限不清晰，或受部门利益的驱使，导致有利争着罚，无利都不管，重复处罚，重权轻责，推诿搪塞，执法主体权责不清、相互掣肘的现象，不仅侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，同时给城市管理留下漏洞和薄弱环节。长此以往，各职能部门容易产生工作不力、
13、敷衍塞责、推诿扯皮、阳奉阴违等不良风气，使城市管理系统的整个工作在低水平的重复状态下徘徊，依赖临时突击应付检查。建立充满活力的城市综合管理行政执法系统，可以使城市管理内部诸要素的组合合力达到合理、最佳状态。(三)综合行政执法涉及到执法权力重新配置的必要要求综合执法的深层次问题实际上涉及到执法权的重新配置，这实际上牵涉到我国行政组织法上的一些重要问题。我国行政组织法的规定存在两个方面的问题：其一，我国行政组织法主要是笼统、大范围上规定了各级人民政府的职权，而没有对不同行政机关在行使权力的关系作出规定，如地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第61条规定：乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权
14、：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；当两个以上行政机关为某一事项的管理权限发生争执时，我国的行政组织法就不能提供明确的依据。也就是说，我国行政组织法只规定了静态的行政机关的职权，而并没有规定动态的政府机关之间职权的关系。其二，我国行政组织法中缺乏关于人民政府职能部门的权限的规定。一些重要的职能部门的权限找不到行政组织法上的依据，如公安机关的权限、税务机关的权限等等，在实际运行中似乎存在各自的权限
15、范围，其实在行政组织法上没有依据，基本上都是根据行政管理单行法的规定来确定职权范围的。如林业行政管理机关就根据森林法和地方立法机关制定的森林管理规则而确定权限的。行政管理单行法不是从行政机关的职权划分来进行立法的，而是根据某一行政事项的需要来进行立法的，因此为了保证完成目标，常常将一个行政事项交由若干行政机关共同行使职权。如海洋环境保护法第5条就规定了6个行政职能部门可以在海洋环境保护行政管理中发挥作用。这种规定必然会带来此一事项管理中不同行政机关之间职权的交叉。现代行政事务纷繁复杂，变化万端，如果没有系统的行政组织法的科学合理的划分各职能部门的权限，必然会导致非常多的职能交叉。因此，行政组织
16、法应对行政组织的静态构成和动态构成都进行合理的规定，比如说可以规定职能部门之间的关系，规定在何种行政事项的管理中以何种行政机关为主。行政组织法不仅要建立政府行政系统中的静态系统，更重要的是要建立政府行政系统的动态关系。综合执法体制实际上就是要建立起以某类行政处罚行为为中心的统一性关系，若能够通过行政组织法将这种关系建立起来，那么，任何综合执法行为都会是一种法律行为，而不纯粹是一种受政策制约的行为。从而，如有关的行政组织法中规定了经济、文化、教育、卫生、体育、城建、环保等行政职能机关一样，综合执法局也作为人民政府的职能部门之一反映到行政组织法中。综合行政执法体制正是针对目前我国政府体制中存在的行政管理纵向效率低下和横向关系矛盾突出的问题而提出的新型执法体制。综合行政执法体制的优点，在于打破条块分割，实现区域性的行政资
