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1、我国食品安全突发事件应急机制的不足及完善摘要：食品安全事件的频发，严重威胁着人民群众的生命安全和财产安全。当突发事件发生时，以最有效的手段应对突发事件，使人民的生命财产损失降至最低，用最短的时间恢复社会秩序，建立完善的突发事件应急管理法律制度无疑是重中之重。本文通过对我国食品安全突发事件应急机制存在的问题如专门法律法规的缺乏、指挥系统的协调不力、信息不透明等进行分析，有针对性的提出进一步完善的措施。关键词：食品安全；应急机制；常设机构；应急基金食品安全是关乎国计民生的大事，与每个人的切身利益休戚相关。然而，我国近来发生的一系列食品安全突发事件，从“阜阳奶粉”事件，“海城豆奶”事件，“广东毒大米
2、”事件，“瘦肉精”事件到三鹿奶粉事件等，严重损害了广大消费者的生命安全与健康，但是这些损害发生后，政府和社会对整个事件处理的反应速度、处理能力却并不尽如人意。这说明我国的食品安全突发事件应急法律制度仍存在很多的问题和不足亟待改善。本文将本着发现问题，解决问题的思路，提出一些拙见以期对这一制度的完善有所裨益。一、食品安全突发事件应急机制的概述中华人民共和国突发事件应对法第三条:“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”食品安全方面的公共事件就是突发事件中的一类。近年来频频发生，威胁着人类的健康和
3、生命安全。食品安全指“食品无毒、无害,符合应当有的营养要求,对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。2当发生“食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品,对人体健康有危害或者可能有危害的事故”时,就有可能引发食品安全突发事件。食品安全突发事件具有发生的突然性、后果的严重性、应对措施的紧急性等特点。在食品安全公共突发事件发生后，迅速有效的应急措施是必要的，所以，建立完善的食品安全突发事件应急处理制度非常重要。食品安全突发事件应急处理机制，是为了提高对食品安全突发事件的应急处置能力，最大程度的预防和减少食品安全突发事件的发生，降低事件造成的危害和影响，切实维护食品市场秩序，维护老百姓的身体健
4、康，甚至生命安全，而由对有关单位制定的应急措施。1为了提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度的预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展，国务院发布国家突发公共事件总体应急预案。为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件及其危害，指导和规范各类突发公共卫生事件的应急处理工作，最大程度的减少突发公共卫生事件对公众健康造成的危害，保障公众身心健康和生命安全，国务院根据国家突发公共事件总体应急预案发布国家突发公共卫生事件应急预案。食品安全突发事件应急预案可参照国家突发公共卫生事件应急预案。食品安全突发事件
5、应急处理机制是针对食品安全危害事件而建立的，应具有其自身的特点：第一，应急机制应具有较强的针对性。加强政府和相关机构监测和管理力度，提高政府对食品安全问题的早期发现和主动介入能力。对突发事件能否早发现、早报告、早控制，也是政府能否及早采取行动、消除突发事件的关键。为此，政府要努力在突发事件来临前尽早地发现突发事件的征兆，建立一套能够感应突发事件来临的信号指标体系。第二，应急制度应具有科学合理性。建立食品安全预警委员会和食品安全评估部门作为组织机构。对食品安全预警进行科学合理的分级。有针对性的对食品安全预警信息进行发布，并对预警对象按照相应分级管理有计划的采取主动控制措施。实施食品安全预警管理后
6、，要在已有工作资源和数据的基础上加强统计分析工作。运用行之有效的信息技术手段，提高政府监管的效率。二、现阶段我国食品安全突发事件应急机制存在的问题（一）我国食品安全突发事件的应急处理缺乏相应的法律保障1.立法内容可操作性不强，无法整合各类应急资源首先，就应急法制来说，规定国家建立统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，但对国家和地方具体的权限和职责未予以明确规定。突发事件发生后，以各级政府作为突发事件应对的行政领导机关难以有效调度全部应急资源，各级党委及军队掌握的应急资源政府无权直接调度，难免造成事态延误，降低了应急处置的效率。其次，缺乏专业性的食品安全突发事件应急管理日常机
7、构，相关责任机构各自为政。在国务院和县级以上地方人民政府办公机构中设立的应急办只履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，并无指挥、调动各类应急资源的职权，遇到综合性的较复杂的安全问题就更无所适从，程序紊乱，这些都给应急管理工作的落实带来很大困难。2.食品安全突发事件应急性法律存在空白突发事件应对法只作出了一般性的原则性规定，并没有专门对于食品安全突发事件作出具体的法律规定。现有的部分单行法律、法规与突发事件应对法的规定衔接上也出现问题。此外，我国的应急法制并没有对不同类别的突发事件下应急阶段进行规制，如专门针对食品安全突发事件制定的特别规定，国外在这些方面的一些立法值得我们借鉴。（二）食品安全突
8、发事件发生后，临时组建的决策指挥系统协调不力，运转不灵。造成这一问题的原因主要有以下三点：第一，系统的组成人员都是临时从各个相关部门抽调的,存在工作磨合期短、协调性差、主动补位意识不到位等问题；第二，由于临时组建,缺乏对危机处理的有效预案,工作中出现顾此失彼的漏洞现象；第三，由于它是非常设机构,在组织建设和队伍建设两方面都存在着不稳定性和非延续性,当危机处理结束后,不能够将危机处理过程中所积累的经验有效保留下来,临时性的危机决策指挥组织系统直接导致危机处理的有效性降低。3（三）三鹿奶粉事件等事件的发生暴露出我国食品安全突发事件应急体系中财政支持系统的一些问题。食品安全事件发生后，为减轻损害程度
9、，最紧急的事情就是使受害者得到有效地治疗，但这需要资金的保障。应急管理体系的构建与完善在很大程度上依赖于资金投入的保证程度。而我国应急预算系统还不够完善，资金运用的有效性缺乏相应的评估机制和法律保障，难以适应日益复杂的应急管理形势。就以三鹿奶粉事件为例，当大量的受害者出现时，并没有及时地拿到医疗费用和赔偿，政府在这一过程中并没有真正的发挥作用，保护好老百姓的生命健康和财产权利，还是主要的依靠企业的事后赔偿。这是对受害者的人身健康不负责任的做法。(四)公共事件发生后，信息不透明、瞒报和漏报现象引发政府的信任危机。开始的初期,对于事件真实数据和严重程度的瞒报和漏报现象比较突出,政府总是希望能够使整
10、个事件的影响范围达到最小的程度，殊不知，这样却使公众更加容易陷入恐慌，因为食品安全事件的损害波及的范围极其广泛，也更为直接。此外，个别地方政府为了突出政绩,推卸责任,致使信息采集、媒体报道、公众信息知情等信息监控环节失灵,其结果是谣言四起,既干扰了危机处理工作的有效进行,又导致民众的信任危机。如在2008年的“三鹿奶粉”事件中，石家庄市政府在8月2日已经得到三鹿集团有关“问题奶粉”的报告，却在长达一个多月的时间里，没有将有关情况上报。而按照突发事件应对法和国家重大食品安全事故的应急预案，石家庄市政府应该在两小时内向河北省政府报告的。同时，石家庄市药监部门和质检部门也未按照国家规定，在两小时内向
11、河北省药监局和质检局报告。三、我国食品安全突发事件应急处理机制的完善措施（一）健全食品安全突发事件应急法律体系，保障应急体系的顺畅运行首先，以突发事件应对法为基础，进一步加强和完善应急管理的立法工作。根据突发事件应对法的法律精神和具体规定重新考察各类应急部门法律、法规、规范性文件等，以此改变我国突发事件应急法制中各部门各自为政、相互之间缺乏协调统一的现状，食品安全突发事件近年来频发，危害严重，是一个需要特别予以关注的社会问题。其次，我国的应急法律体系应当结合我国现行法律制度的特点，弥补相关应急领域的立法空白，做到“有法可依”。应对食品安全突发事件应当以发挥各级人民政府在日常应急管理中的组织、协
12、调作用为主，尤其是应当以突发事件应对法为基础，出台相关实施细则予以细化，结合各种单行的突发事件应急的法律、法规，制定和实施应对各种灾害的应急预案。（二）建立食品安全方面的专门机构,统一负责突发事件的管理我国至今没有建立起专门的突发事件应急处理机构,而美国有专门的常设机构专门管理危机事件-联邦紧急事务管理(FEMA)。FEMA是美国政府处理危机的专门机构,在美国的政府危机管理中发挥着重要的作用,其主要任务是制定危机预防对策、危机发生时的救援以及其后的恢复工作。FEMA有一整套详尽的危机处理应急方案,在危机发生时作为危机处理的最高机构直接对总统负责,协调联邦政府27个部门的统一工作。针对食品药品这
13、一特定领域，美国也有专门的机构：美国食品和药物管理局(Food and Drug Administration，简称FDA)。FDA隶属美国卫生与人类健康服务部，负责全国药品、食品、生物制品、化妆品、兽药、医疗器械以及诊断用品等的管理。它对已上市食品的安全性进行监测，帮助及时发现己上市产品，尤其是新上市产品潜在的、严重的安全性问题，以便及早采取措施，防止问题的继续发生和扩大；另一方面是实现信息的共享，帮助宣传有关FDA己采取安全措施的信息。4建立食品安全方面的专门的危机管理部门有利于划清责权界限,统一协调政府资源,充分发挥其专业性强、应急反应处理速度快的特点,提高政府的危机管理能力和水平。刚刚
14、通过实施的突发公共卫生事件应急条例规定了各级政府要设立常设性的公共卫生危机领导小组。这一规定表明我国的危机管理在组织建设上迈出了坚实的一步。但是及具体到特定的突发事件类型，笔者也希望能够通过建立专门的机构来进行专项管理。（三）加快建立食品安全突发事件应急基金,对事件处理工作提供有效的财政支持。我国政府应对食品安全突发事件的物质保障调运与紧急动员系统主要是由地方政府对各自辖区内的人力、物力、财力和技术力量进行调动；如果自身的力量难以为继时,上级地方政府组织相应力量支援。这对部门的衔接，资源的迅速调度有很高的要求，部门之间可能会发生责任推脱，难以协调的情况。建立食品安全突发事件专项应急基金,将其纳
15、入政府的财政预算,保证基金规模能够应付危机发生时的需要；确保专款专用，依法明确基金的使用范围、审批权限和程序；依法审计,监督资金流向,保障危机处理工作能够得到迅速有效的财政支持,避免因为财政支持不及时而导致的人为的危机扩大化。（四）严格信息公开制度，保证信息的公开、透明，充分保障民众的知情权。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民,人民有权知道政府运作的有关信息,了解信息是公民的一项基本权利,公开信息是政府的义务。完善政府信息公开的制度、公开的内容、公开的方式,信息公开监督及救济途径等相关内容的制度建设,具体要做到：严格信息披露制度,将真实情况及时传达到民众,制止谣言和虚假消息的传播和蔓延,防止产生社会动荡。当食品安全事故发生的时候，公共需要的是真实的信息。公众对事情的真实严重程度是有一定的承受能力的。真实的情况加之以政府正确的引导，食品安全事故是可以得到控制的，而虚假的谣言才会是公众陷入恐慌。参考文献：1王一先,李英.我国政府应对公共卫生危机事件的应急反应系统研究J.东北大学学报,2003,5(4).2李常竹,蒋倩,郝耀文,徐华宇.论突发事件应急法律制度的完善J.学理论,2010(28).3衡菲.药品安全突发事件应急处理机制研究D.济南:山东大学,2009.4黎昕,王晓雯.国外突发事件应急管理模式的比较与启示J.福建行政学院报,2010(5).
