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1、理解银行资本监管改革资本监管改革是后危机时期国际金融监管改革的核心。 2019 年 12 月，巴塞尔委员会发布了新的资本和流动性的国际规则（巴塞尔协议 III ）。在 2019 年 11 月召开的G20领导人戛纳峰会上，各国领导人承诺于 2019 年 1 月 1 日前实施新资本监管标准 , 并于2019 年前全面达标。近期，欧盟、澳大利亚、瑞士、瑞典、新加坡、印度、日本、香港地区、美国等相继公布了新资本监管标准。目前，巴塞尔委员会正在对欧盟、美国和日本的资本监管规则进行同行评议，将于明年对新加坡、瑞士和中国进行评估，国际社会正在以前所未有的速度和规模推动新资本监管标准的实施。经过长时间的研究和
2、论证，近日中国银监会发布了商业银行资本管理办法（试行）（以下简称办法），对国内现行的银行资本监管规则进行了全方位、根本性的改造。从2019 年银监会发布基于1988 年资本协议（巴塞尔协议I ）的商业银行资本充足率管理办法，2019 2019 年发布一系列实施新资本协议（巴塞尔协议II ）的监管文件，到办法的发布实施，我国的资本监管制度的演进顺应了国内银行业改革发展的内在要求，实现了国内资本监管规则与国际标准在更高层次上的趋同，确立我国银行业监管的新标杆，将对我国银行体系改革发展产生深远的影响。意义：中国需要更稳健的银行资本监管框架本轮金融危机中我国银行体系所受的冲击较小，这很大程度上得益于我
3、国金融业对外开放程度有限和我国宏观经济持续较快增长的态势。无论从现阶段国内银行业客观存在的风险，还是中长期内银行业改革发展面临的外部环境来看，完善银行业资本监管制度、提高资本监管标准的稳健性，不仅是我国作为 G20成员兑现国际承诺的需要，而且对于深化银行业改革、推动银行业科学发展并支持实体经济发展都具有重要意义。深化银行业市场化改革本轮全球金融危机中，为防止危机的扩散，欧美国家政府被迫出手救助银行体系，对银行债务提供保证、向银行体系注资甚至将大型银行国有化，政府信用实际上成为防止银行体系崩溃的最后一道屏障。据此，有观点认为，市场化的银行体系过度承担风险酿成了危机，银行资本乃至资本监管对于防范危
4、机的作用非常有限，政府部门的支持是治理金融危机的最有效机制，我国应继续坚持政府主导的银行体制，放缓银行体系市场化改革进程。实际上，本轮危机期间欧美国家为救助金融体系付出高昂的公共成本。国际货币基金组织估计，各国财政援助的直接成本占 GDP比例约为 3%，但直接财政成本严重低估了危机对公共财政和宏观经济造成损害危机的真实社会成本。若不能解决政府承担危机成本潜在的道德风险，就无法保证银行体系的长期稳定。“巴塞尔协议 III ”大幅度提高资本监管要求的目的就是确立资本在商业银行损失吸收机制中的核心地位。强大的资本（普通股）实力增强了单家银行吸收损失能力，使得银行能够顺利度过市场过度波动或经济衰退等压
5、力时期，并且有助于缓解单家银行为防止资本充足率过度下降而采取去杠杆化（市场压力时期倾销资产）带来的负外部性，从而保证银行体系核心经济功能的持续发挥。银行资本（特别是普通股）的重要性是在银行持续经营过程中吸收不确定性并平滑波动，普通股作为市场化、常态化、自主性的损失吸收机制具有不可替代性，与政府部门为挽救银行体系被迫承担危机成本的机制存在本质上的差异。从国内银行业改革发展的实践来看，虽然国有主导的银行体制对于确保我国未发生金融危机发挥了核心支撑作用，但中央政府为五家国有银行财务重组支付了昂贵的财务成本。1999 年 5 家银行剥离不良资产1.4 万亿元，股改期间剥离资产 2 万亿元，合计 3.4
6、 万亿元，按最乐观的估计直接财务成本不低于 2 万亿元，占当时五家国有银行资产的比例不低于 10%。过去几年中，经过财务重组、公开上市和持续的资本积累，国内银行体系彻底摆脱了“技术破产”的阴影，财务实力显著增强，资本充足率明显提高，银行体系的规范性、稳定性和市场化不断增强。总体而言，由于国有银行体制未有根本性变化以及缺乏制度化的市场退出机制，政府信用实际上依然是银行缓冲风险的最重要制度安排，政府信用滋生的道德风险实际上是一种范围更大、更加制度化的预算软约束，这反过来又强化了对政府信用的依赖。随着多层次的银行体系逐步确立，商业银行产权日趋多元化，以及利率、汇率等基础金融变量的市场化改革，强化商业
7、银行的资本监管，建立以资本为主导的、市场化的损失吸收机制，有序推进银行体系的“去政府信用”，让银行真正地为其冒险行为承担成本，将为国内银行业市场化改革注入新的动力；通过建立与市场化经营环境相适应体制和机制，使银行成为真正的市场竞争主体。推动银行业转变发展方式本轮危机之前，发达国家普遍经历了较长时期的金融杠杆不断累积的过程，意大利和日本等国家主要表现为政府债务规模的攀升，英美主要体现在家庭部门负债上升，金融杠杆不断累积形成的超级债务循环推动了资产市场的繁荣和经济增长。本次全球金融危机深刻地揭示出，过度运用金融杠杆推动经济增长的代价是巨大的：债务是一种缺乏灵活性的融资机制，过高地运用金融杠杆是危险
8、的，债务累积产生资产泡沫可能蛰伏很长时间；一旦市场的债务容忍度发生变化，债务合约的刚性、脆弱性和不可逆性暴露无遗，就会对经济金融体系带来巨大的负面冲击。目前全球主要经济体正在经历痛苦的去杠杆化过程，给全球经济复苏前景蒙上了阴影。自改革开放以来，伴随着经济货币化进程，受特殊银行体制、融资结构以及投资驱动型的经济增长模式的影响，我国银行业的资产扩张速度长期高于经济增速，带动银行业资产（信贷）占GDP的比例不断攀升。2019 年商业银行资本充足率管理办法实施以来，银行资产扩张速度开始受资本约束，国内银行业信贷运行呈现出“信贷扩张与资本补充相互推动”的新特征，表现为“资产（信贷）扩张资本补充资产（信贷
9、）再扩张资本再补充”的循环。20192019 年，银行业贷款年均增长19.5%，资产规模扩大了3 倍；规模、速度和市场份额主导的银行业发展模式未发生根本性调整。虽然我们政府部门和家庭部门的杠杆程度仍明显低于国际平均水平，但近几年银行信贷高速扩张带动企业部门财务杠杆明显上升，上市公司中非金融企业的资产负债率达 59%，房地产行业资产负债率达到 72%，较 2019 年上升 10 个百分点左右。当前中国经济增长正面临新的约束条件，中国经济长期快速增长所依赖的内生性条件正在改变，劳动力成本优势因为人口红利的结束逐步消失；主要经济体的去杠杆化过程导致出口乏力，出口导向的增长模式也难以为继。刘世锦等认为
10、，2019 年左右我国将进入增长速度自然回落的时间窗口，中长期内GDP增速将回落至6%8%的中速增长区间。面临新的宏观经济环境，银行业若延续高速扩张的业务模式，将扩大宏观与微观之间的紧张态势。假设2019 2019 年间， GDP年均增速为8%， CPI 为 4%，资产（信贷）增速为20%（过去 5 年的均值）， 2019 年底我国银行业总资产与名义GDP的比例将接近300%，贷款与名义 GDP比例将接近150%，由此可见，若延续银行业粗放式增长的路径，宏观金融风险将明显上升。实施更加审慎的资本监管，严格设定银行资产扩张的边界，打破“信贷扩张与资本补充相互推动”的粗放循环，有助于完善商业银行资
11、本约束机制，改变“规模和速度”主导的发展模式，限制商业银行资产过度增长，引导商业银行转变发展方式，提升发展质量，走低资本消耗、内涵式、集约式、高效经营的道路，更加有效地推动实体经济增长，并控制宏观金融风险的不断积累。顺应全球银行体系一体化的趋势过去三十年间金融全球化的趋势越演越烈，不同国家和地区的金融市场进一步融合，全球金融体系的关联性显著上升。虽然本轮金融危机暴露出由此带来的负面影响，即金融风险在全球范围的迅速蔓延，但总体而言，全球金融市场一体化的趋势不可逆转。G20致力于在全球范围内推动“巴塞尔协议III ”实施的主要目的就是增强全球银行体系的稳健性，并维护公平竞争的市场环境。近年来，伴随
12、中国经济的崛起，中国银行体系在全球银行体系中的地位不断上升。2019 年英国银行家杂志公布的全球前1000 家大银行中，我国101 家银行上榜。我国上榜银行的核心资本、总资产以及2019 年度利润占前1000 家银行的比例分别为11.4%、 10.8%和 21.1%。同时，国内大型银行国际化进程明显提速，境外业务快速扩张。 2019 年，工商银行、中国银行、建设银行和交通银行的境外资产分别增长64.66%、 26.15%、 67.74%和 38.37%，利润分别增长18.14%、 40.34%、64%和 38.81%；中国银行境外资产和利润的占比均超过20%；与此同时，在华外资银行的业务也保持
13、快速发展的势头， 2019 年底总资产超过2 万亿元，在一些业务领域所占市场份额较高。银行体系的国际化对我国实施与国际标准接轨的资本监管制度提出了现实要求。一是提升国内大型银行的国际竞争力。新的资本监管国际标准将成为各国监管当局和市场参与者评价单家银行稳健性的重要标杆，办法的实施将为国内银行顺利进入国际市场创造有利的前提条件，也有助于提升国内银行的国际声誉，降低国际融资成本，使其更好地参与国际竞争。二是增强银行体系应对更大范围负面冲击的能力。银行实施国际化经营既是机遇也是挑战，在享受全球增长红利和多元化收益的同时，也面临全球金融市场波动以及风险传染等不确定因素，强化资本监管制度，壮大银行业资本
14、基础，将为国内银行积极稳妥地实施国际化经营奠定基础。三是维护银行体系的公平竞争。国内资本监管标准与国际规则趋同，一方面有助于防止国外监管当局对我国银行进入当地市场提出不合理的要求；另一方面也有利于保证国内各类银行以更加审慎的、一致的监管标杆为基础开展公平竞争。 内容：国际一致性与国内特殊性统筹兼顾 资本是银行承担风险的最后一道防线。巴塞尔委员会强调，“巴塞尔协议 III ”只是银行资本监管的最低标准，各国监管当局应该根据本国银行业的实际风险状况，提高资本监管标准，以确保银行资本能充分覆盖风险；考虑到不同国家银行体系存在的差异，巴塞尔委员会也给予各国监管当局一定程度的自由裁量权，以增强资本监管的有效性和针对性。办法按照“规则性与灵活性”相结合的原则，在达到国际最低监管要求的前提下，按照审慎监管的要求，根据国内银行业实际对部分监管标准进行了调整和细化，确保资本能够前瞻性地捕捉风险和充分覆盖风险。 办法的核心要求与国际标准一致 “巴塞尔协议 III ”
