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1、试论城管和摊贩博弈的制度经济学分析 论文摘要：多年来，城管和摊贩之间的矛盾屡见报端，暴力执法和暴力抗法现象时有发生，城管和商贩等“违法”经营者已经达成水火不相容的境地。结合中国城管机构和摊贩的历史变迁，从制度层面上以产权经济学的视角来分析她们之间的矛盾并提出对应的处理方法。指出摊贩经济之因此存在，在于产权的不合理配置，而处理摊贩经济的困难在于较高的交易成本，进而提出了对摊贩和城管进行分区域划分的处理措施来化解摊贩和城管的矛盾。论文关键词：摊贩；城管；外部性；交易成本1引言保障和改进民生是关系人民群众根本利益和国家发展进步的重大举措。改革开放以来，中国经济社会发展快速，取得了举世瞩目标成就，但也
2、出现了一系列的社会矛盾，在目前建设友好社会的大背景下，遍布于各大城市的摊贩治理问题显得尤为主要。怎样更加好地规范城管和摊贩间的关系，是中国深入推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，不停提升人民生活水平的主要一环。对于城市摊贩问题的探讨，学者们多是从摊贩经营的特点和城管执法的不规范等方面作为分析的焦点。中国现在处于转型时期，而转型过程中的体制改革等在使得国民经济取得较快发展的同时，也造成了城市中大量的人员因年纪、知识、技能等原因此失业。因为摊贩经营的进入成本低，经营成本小，见效快，而且适应性强，灵活度大，因此成为了劳动力和时间等均较为充裕的的失业人员和农民工的经营方法之一。同时，中国几乎
3、全部的城市全部要求摊贩必需持有卫生部门的健康证实，并在经营时进行注册登记，但因为登记注册的成本相对过高，且注册程序繁琐，摊贩大多没有根据上述要求实施，而是投机取巧进行经营，从而造成了摊贩经营的非法化，成为了城管执法的关键对象，并出现了暴力执法现象。其次，因为摊贩多是由下岗失业人员及进城打工的弱势群体组成，国家的社会保障力度相对较弱，而且这一群体，作为城镇边缘人，常常遭受多种歧视，缺乏维护本身利益的话语权，加上政府部门的多头管理，滥设收费项目等，摊贩一样出现了暴力抗法现象。现在，针对城管和摊贩间的矛盾纠纷，部分城市提出了根据“管而不死，活而不乱”的标准进行治理，或直接设置“摊贩中心”，但事实证实
4、，这些措施并没有很好地处理二者间的矛盾，甚至还有扩大的势头。本文结合了以往学者对二者之间特点的分析，首先对城管和摊贩的历史变迁进行了说明，然后以利益矛盾为出发点，从产权视角对城管和摊贩间的关系做了深入的分析，并据此提出了对应的处理方法。2城管和摊贩的历史变迁及其现实状况中国城市管理部门，或称综合执法局（简称“城管”）是在20世纪80年代大规模治理“脏乱差”而成立的“五讲四美三热爱办公室”（简称“五四三”办公室）基础上产生的。20世纪90年代，为处理因为城市流感人口急速增加带来的城市管理中的多种矛盾和问题，国家依据行政处罚法及其它相关法律的要求和标准，实施相对集中行使行政处罚权的综合执法改革。1
5、997年，北京市宣武区成立全国第一个城市管理监察大队。至此，在民众中有着重大影响的城管才名正言顺地出现。有了“相对集中行政处罚权”的尚方宝剑，全国各地城管纷纷招兵买马，职权更在一天天扩大。急剧转型的社会，为她提供了施展拳脚的宽广舞台。现在城市管理部门集中行使行政处罚权的范围包含市容环境卫生、城市计划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理（无照经营处罚）、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）、城市河湖管理、黑车、黑导游等13个方面。而本文关键是考察城管和摊贩之间的关系，所以集中于城管的处罚权和摊贩
6、利益的关系。实际上，中国城管部门的产生和流动摊贩的变迁有亲密的关系，在这里我们能够大约分为四个时期。第一时期是1949年到1977年。这段时期的流动摊贩关键是农村中的私营商业者。国家把她们定性为劳感人民，但因为其生产方法落后，不符合国家“多快好省”地建设社会主义的总要求，同时也为了让她们走上社会主义道路，共同致富，因此有必须对其进行社会主义改造，其改造的方法不像现在动用行政力量进行。而是以“团结批评团结”为思绪，利用公私合营、合作小组、代销、经销等方法，把流动摊贩纳入到国家的计划经济体制下，流动摊贩在全国范围内基础杜绝。第二时期是1978年到1996年，伴随改革开放和商品经济的发展，农村的部分
7、剩下劳动力得到了解放，很多农民开始到城市谋生，因为流动摊贩市场准入低，成本少，成为很多农民的谋生手段。但因为城镇二元结构的限制，在加上全国开始大搞创立卫生城市活动，流动摊贩无疑成为城市治理的对象。城管部门就是在这么的背景下建立起来的。不过当初的城管部门只是一个暂时的机构，没有相关的法律法规规范，其人员也不固定。她们关键的职责就是路边去赶摊贩，捡走路人丢下的垃圾等。第三时期是1997年到2021年，伴随国有企业的改革出现了大量下岗失业职员，因为她们既无资金也没有有没有一技之长，再加上大家全部是岁数比较大的，所以她们中间的大家加入到了流动摊贩的队伍中去，影响城市生活的社会问题愈加严重，为此各地政府
8、相继出台法律法规，把处罚权集中于城管部门身上，城管部门也正式的成为了地方政府的执法机构。第四时期是2021年至今，伴随城管部门执法不规范和管理不严格，爆发了很多城管和摊贩的矛盾，有的甚至上升为暴力执法和暴力抗法，城管和摊贩的关系历来没有像今天一样引发社会广泛关注。城管部门需要一次新的变革。从上面城管和摊贩的历史变迁能够看出，摊贩经济的存在有其必定性和合理性，它是转型经济过程中的必定产物，她在中国现在市场经济中负担着主要的角色，因为中国目前存在着庞大的收入微薄的弱势群体。广大农民和城市下岗工人等收入低，无法和先富起来的企业家、商人等一样付高额的租金在大商场、超市经营，摆摊经营成为市场准入低、成本
9、少的谋生手段。同时因为价格廉价，很多低收入阶层也很喜爱在摊贩购置东西，这么能够降低她们的生活成本。小摊贩作为弱势群体以极低的成本维持生存，本身就是值得激励的。在中国市场经济的转型中，摊贩经济能够吸纳一部分未就业人群，同时为很多人提供价格低廉的服务。这不但缓解了社会的矛盾，同时方便了大家的生活。所以说摊贩经济在中国现在有其必定性和合理性。不过，现在摊贩经济也存在很多问题，首先就是占道经营，道路作为公共产品关键在于实现人车分流，而摊贩经营占用很多道路对行人造成了很多不便同时对市容造成了很大的影响。其次，部分经营食品等的商贩对道路和空气造成的污染，这些污染对周围的居民产生了很大的不好的影响。再者，因
10、为中国摊贩缺乏管理，其流动性很强，设施简陋，所以其贩卖产品的质量极难确保，即使给购置者造成了损害也极难追究其责任。所以综上，依法规范流动摊贩势在必行。而现在中国城管执法也面临很多问题，关键有以下多个方面。一是缺乏相关的法律支持，现在城管的行政处罚权关键是相关政府部门的多部门让权。所以作为城管既没有上级部门，也没有下属单位，处境极为尴尬。而且行政处罚法只给予行政机关相关的执法权，而城管是否属于行政机关，是没有相关法律支持的。二是城管执法过程中对执法程序的漠视，很多地域的城管在执法过程中自由裁量度大，即使是依据行政处罚法给予处罚也没有依据合理地法律程序，城管罚款是并没有对应的罚款标准，收缴工具也没
11、有对应的程序支持。这么难免会滋生腐败现象。而且很多城管还是暂时工或短期协议工，即使发生腐败行为，也不能像公务员那样给行政处分。执法过程基础是无约束的。 三是缺乏服务意识，城管作为城市管理者，宗旨应该是服务市民。相反，很多城管并没有意识到自己是服务者，而把自己当成管理者。所以在执法过程中带有很多个人主义，难免会发生暴力执法现象。四是录用执法人员程序不合理，且缺乏系统的法律专业知识和岗位基础素质培训。现在城管队伍中人员素质参差不齐，她们中有短期暂时工，有部队转业人员，甚至还有部分高学历人员。队伍的参差不齐会造成对城管管理的混乱，而且对于缺乏一个法律约束和上级组织的机构，很轻易造成执法不规范。3基于
12、产权视角的制度分析从上面的分析能够看出，处理城管和商贩经济之间矛盾最关键的方面在于处理摊贩经济带来的外部性。这种外部性首先表现在占道经营和环境污染上，道路和空气作为公共财产，人人全部有使用的权利。但作为公共财产，通常任何一个组员有使用权，但没有交换权，个人份额不能资本化。权利不会因不使用而丧失，同时权利持有些人一旦离开团体就不能再受益。公共财产并无须然意味着每个持有些人对相关的使用量是均等的。个人能够使用一定份额的，但并不以某一特定的物质单位来表示。在这里我们把道路和空气看成是居民的共同财产，任何人全部有使用道路和空气的权利。行人和居住在周围的居民有对洁净道路和良好环境的权利，摊贩有在道路上摆
13、摊的权利。行人在道路上行走通常不会对道路造成很大的破坏，同时周围居民通常也不会对环境造成多大的破坏，不过摊贩在道路上经营会对公共道路和环境产生负效应。这里的负效应关键是指对道路的污染和占用和对周围空气环境的破坏。而这种负效应并没有进入摊贩经营的成本中。而外部性的其次关键表现在产品的质量上，她们在经营的过程中常常缺斤少两，而且物品的质量和卫生极难确保。因为摊贩通常全部是流动性作业，购置她们东西的消费者通常全部是过客，因此即使购置的东西对消费者造成损害，也极难再找到当初购置的摊贩。所以对消费者损害的外部性也没有进入摊贩的成本中。之因此产生上面的外部性很大首先是产权界定的不清楚，产权的一个关键作用在
14、于使外部性内部化，在外部性内部化后，每个人全部要对自己行为的全部结果负责，而这是一个有效激励机制的先决条件。所以，产权的配置方法就要和所处理的外部性问题的特征相匹配。就外部性的波及范围，可能包括私人，小区和全社会等多个层次，外部性能够在哪个层次上被内部化，就应该把产权配置给那个层次。假如某种外部性的波及范围只是少数多个人，那么产权就应该界定给私人，假如外部性的波及范围关键是周围的居民，那么产权就应该界定给小区，假如外部性的波及范围是全体公民，那么产权就应该界定给全体社会。然而，我们城管在执法的过程中关键是使用驱赶、罚款和没收摊贩物品等手段试图消亡摊贩经济。这么不仅不能起到应有的作用还会产生另外
15、的问题。作为法律意义上没有界定清楚的城管，作为政府的代理人，其职责应该是消除摊贩经济的外部性。不过很多城管在执法过程中暴力没收属于摊贩的物品。她们没收的物品大多属于小商贩的劳动所得，属于商贩们的私有财产，从产权的角度说，其产权界定应该属于商贩，所以，除法院强制实施外，其它机构无权没收属于商贩们的私有财产。所以产权界定不清楚是造成城管暴力执法和摊贩暴力抗法的根源所在。所以，就摊贩经济而言，假如摊贩造成外部性的波及范围是全社会，就应该把产权关键指道路使用权和环境权界定给全社会。假如摊贩造成外部性的波及范围关键是小区，那么就应该把产权界定给小区。因为假如产权界定的不清楚，会使消除外部性的成本很高。进
16、而使得外部性无法消除。我们假设摊贩含有占道和污染环境的权利，那么路人为了要求宽大洁净的街道和良好的环境，能够支付给摊贩一笔费用方便能消除这种外部性。不过因为道路和空气不能排她的使用，难免会有搭便车行为，要想在全部行人之间达成一个协议将要花费很大的费用，能够想象，即使宽大洁净的道路对每个行人的价值总和超出摊贩占道污染对摊贩的价值，但因为达成协议的交易成本很高因此外部性极难消除。反过来，假设行人拥有宽大洁净道路和清洁空气的权利，所以摊贩要想使用道路要经过全部行人的同意，假设摊贩想要取得部分在道路经营和排污的权利，她就要一一和全部者签署协议，其成本也是很大的，所以协议极难达成，这种外部性极难消除。但假如依据外部性波及的大小，把产权界定给那些外部性影响最大的那些人，那么达成协议的交易成本将会降低很多，协议也就轻易达成了。4政策提议要想处理摊贩经济和
