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1、高校固定资产管理制度体系构建一、引言王安石曾云：“习典礼，明制度”，俗话也常说没有规矩，不成方圆”，这些都说明了规 章制度是各项事业成功的重要保证。高校对固定资产进行有效管理，其管理制度必须为高校 固定资产管理的物质资源和精神价值提供管理保障，明确高校固定资产管理的权利边界和行 为空间，发挥协调和统筹高校固定资产管理经济效率的作用并实现资源的合理配置，以形成 高校固定资产管理的稳定模式，从而使高校固定资产管理具有伦理教化、激励（惩戒）作用。 目前，高校固定资产管理涉及的制度包括以国家各部委如财政部、教育部等为代表的国家管 理制度，省市财政厅（局）、教育厅（局）代表的地方政府管理制度，以及高校在
2、遵循中央与 地方政府关于高校固定资产管理文件的精神及本校的实际情况而制定的固定资产管理制度 lo这些规章制度虽然发挥了重要作用，但是在实际运用过程中仍然存在许多问题，难以达 到预期的管理效果。因此，本文从三个方而完善、规范高校固定资产管理制度，以期为高校 固定资产管理制度体系的构建提供思路。二、高校固定资产管理制度存在的问题（一）国家层而1.国家法规效力薄弱。一是仅限于法规层而，远低于法律的威慑作用。目前，高校固定 资产管理遵循的依据是主管部门制定的一些制度，如财政部发布的事业单位国有资产管理 暂行办法（财政部令第36号）、地方财政部门制定的XX省行政事业单位国有资产管理办 法以及教育部门制定
3、的XX省属高等学校国有资产管理暂行办法等，上述“办法”显然 不具有法律的地位及作用。二是缺少有关办学成本核算管理方面的制度。高等学校会计制度 高等学校财务制度中都没有要求进行成本核算，高等学校教育培养成本监审办法（试行） 中的培养成本也只是一种统计成本，而不是会计意义上的培养成本核算。三是没有将资产使 用绩效方面的指标列入办学条件或是人才培养工作水平的评估之中。2.缺乏绩效标准。（1） 只强调“应当”性，而非“必须”性。2006年财政部颁布的事业单位国有资产管理哲行办 法（财政部令第36号）提出了 “合理配置和有效利用国有资产”的总目标，并要求各级财 政部门“研究制定本级事业单位实物资产配置标
4、准”、事业单位主管部门要“优化事业单位国 有资产配置”，同时指出事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准。事业单位财务规 则（财政部令第68号）中提到“应当建立健全单位资产管理制度，加强和规范资产配置 合理配置资产”。教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法（教财2012 6号）中也只 是提到“高校国有资产配置应当符合国家规定的配置标准”。可以看到，上述法规的表述均仅 限于，应当，性，而非“必须”性，截至目前，无论是我国财政主管部门、教育主管部门， 还是高校自身，都没有制定出固定资产配置标准。（2）重视使用效益，报送却无绩效要求。 我国财政部于2017年颁布的关于印发行政事业单位国有资产年度报
5、告管理办法的通 知（财资2017 3号）要求各级财政部门“提高国有资产使用效益”，但是其附件行政事 业单位国有资产年度报告管理办法仅要求报告“资产总量、分布、构成、变动情况及原因 主要资产的配置、使用、处置等情况”，导致高校内部仍是只重视资产占用，缺乏配置标准、 忽视绩效考核和效果应用。（3）重清查，轻绩效。高等学校会计制度（财教2012 488号） 规定“高等学校的固定资产应当定期进行清查盘点，至少每年盘点一次”，但并没有提到固定 资产的使用绩效。（4）重仪器设备效益评价，轻整个固定资产效益评价。高等学校仪器设备 管理办法（教高2000 9号）以及关于印发高等学校贵重仪器设备年度效益评价表
6、的通知（教高司条函2000 010号）都只是高教司要求对教学仪器设备特别是贵重仪器设 备在教学使用中的效益进行评价，而非财务司要求对高校所有固定资产使用效益进行评价。（5）重考核形式，轻结果应用。教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法（教财2012 6号）要求“组织实施高校国有资产管理的绩效考核”，虽然管理部门确实组织实施了绩效考 核，但除了考核等级有别，考核结果并未与学校的整体评价特别是与其财政拨款相挂钩，使 高校真正重视固定资产管理工作。（二）省市级层面事业单位国有资产管理暂行办法（财政部令第36号）和行政事业单位资产清查暂 行办法（财办2006 52号）等文件出台以后，价级财政部门与教育
7、主管部门联合出台了一 系列高校固定资产管理政策，本文以江苏省省属高等学校固定资产管理为例，探讨其中存在 的主要问题，具体如下：1.重发文，轻督查。江苏省省级行政事业单位国有资产处置管理暂 行办法（苏财绩2007 3号）虽然明确了资产的处置范围、处置方式、处置权限与程序、 监督检查等内容，并在省教育厅发布的关于省属高校实行国有资产授权管理的通知（苏教 财2016 13号）中加大了对省属高校国有资产的处置权，但是却并没有对省属高校在处置 固定资产时是否严格执行了该规定进行相应的监督检查。2.重形式，轻实效。尽管江苏省于 2006年就开始了首次固定资产清查工作，且每年进行一次，至今已清查了 12次，
8、但固定资 产的实际使用情况在一些高校仍然不够清晰。3.重原则规定，轻实际标准。在资产配置标准 上，江苏省行政事业单位国有资产管理办法（苏财规2010 22号）和江苏省省属高等 学校国有资产管理暂行办法（苏教规2011 2号）都参考了事业单位国有资产管理暂行 办法（财政部令第36号）提出的“事业单位国有资产配置应当符合规定的配置标准：没有 规定配置标准的，应当从严控制，合理配置”。前者提出了“行政事业单位国有资产按照依 法配置、保障需要、科学合理、优化结构、勤俭节.约、从严控制的原则进行配置”，而后者 则略作调整，将表述改为“高校配备国有资产坚持依法配置、保障需要、科学合理、优化 结构、勤俭在约
9、、从严控制的原则”。两者都没有给出明确的即使是仅供参考的配置标准。 截至目前，高校只是在行政办公用房面积上严格执行了党政机关办公用房建设标准（发改 投资2014 2674号）规定的标准，其他方面则仍是自行其是。4.重考核，轻（难）评价。 江苏省省属高等学校国有资产管理暂行办法（苏教规2011 2号）早就提出要对省属高 校进行国有资产绩效考核，并在江苏省省属高等学校国有资产管理考核评价实施细则（暂 行）（苏教财2013 4号）中规定“考核工作每三年一个周期”,考核内容为“基础管理” “过程管理，“信息化管理” “资产绩效管理，；绩效考核的重点是“各类设备和实验室的使用 和开放共享程度” “建立资
10、产管理绩效考核体系”，但在过程管理中资产配置的评价标准仅指 述为“资产配置科学合理，符合有关标准，大型仪器设备配置经过专家论证，并编制可行性 论证报告”：评分细则则描述为“配置科学、合理2分，大型设备经专家论证，编制可行性论 证报告2分”，并没有明确的资产配置标准，因此资产绩效考核缺少法律法规依据。5.重评价 结果，轻效果使用。一方面，江苏省相关法规虽然规定了 “优秀”良好”“合格”“不合格” 四个等级，但评价结果全部在“良好”等级以上，实际上一些高校的固定资产管理问题并不 少，从上到下重视度并不高，成效很不理想。另一方而，相关管理部门虽然犷大了优秀高校 固定资产的处置权限，但是对于优秀高校固
11、定资产的管理经验并未大力宣传和推广。6.重明 责,轻问责。省教育厅关于进一步规范和加强省属高校国有资产管理的意见（苏教财2017 1号）虽然规定了高校是我国国有资产管理的主体，”高校主要负责人是国有资产管理的第一 责任人”,“并作为校内各部门主要负责人履行职责、绩效考核的重要内容”，但并未将对高校、相关部门以及高校主要负责人、部门主要负责人的考核列入其中。（三）高校层而有关高校固定资产管理制度建设的相关文献综述如下：田素珍2认为，只有建立健全固 定资产购置论证制度、固定资产有偿使用制度、严格科学的固定资产核算制度，才能达到加 强高校固定资产管理的目的。陈建飞3认为，改革现行高校仪器设备管理必须
12、建立大型仪器 设备可行性论证制度，如范围与内容、领导重视、物资供需用信息、效益（果）检查，施行 大型仪器设备有偿占用制度。赵东均与赵元庆4认为，完善的固定资产管理制度包括：固定 资产验收制度、登记制度、盘存制度、处置制度、赔偿制度、报告制度等6项制度。严筱玲 5认为，符合高校实际的固定资产管理制度必须包括：预算管理、采购验收、财产登记、有 偿使用、维修保养、报废处置、财产清查、奖惩赔偿、保值增值、技术档案、财产交接等11 项制度。王俊懿等6认为，要进一步完善固定资产投资决策制度，对不同用途的固定资产实 行有偿使用制度，完善各项日常管理制度，如预算管理、采购验收、财产登记、维修保养等， 并对固定
13、资产计提折旧。陈诗铃7认为，应从构建、使用、处置、报告等方面建立健全固定 资产管理制度。张慧认为，规范的固定资产管理制度必须覆盖“论证、采购、验收、使用、 维护、赔偿、调拨、转让、盘点、清查、处置、报废等”环方，且应建立产权登记与界定制 度以及使用绩效管理制度。王晓华9认为，要完善各类资产配置标准、资产预算管理及论证 制度、资产管理制度和资产监督制度。滕雪松10认为，高校固定资产管理制度体系包括： 实物资产管理制度、教学仪器设备管理制度、高校资产购置制度、财务管理制度以及其他。 尽管上述学者的主要观点侧重点不同，但无一不是在对高校固定资产管理制度存在问题的基 础之上提出建议，从不同方面进行完善
14、并使之科学化，以提高高校固定资产管理制度的权威 性。尽管经过多年的建设，我国高校已经实施了国有资产管理办法固定资产管理办法 固定资产处置管理办法固定资产损坏丢失赔偿管理办法仪器设备维修费使用管理办 法招投标管理办法贵重仪器设备管理办法贵重仪器设备使用效益考核办法固定 资产绩效考核管理办法贵重仪器设备开放基金实施细则办公设备、家具配置原则意见 公用房使用管理办法贵重仪器设备持证上岗管理办法等，涉及固定资产计划论证、预 算审批、公开招标、集中采购、使用验收、登记入账、开放共享、维护维修、绩效考核、报 废处置等固定资产管理的全过程，基本形成了较为完整的固定资产管理制度体系11,但令 人遗憾的是，目前
15、高校固定资产管理制度仍存在着以下不足：1.高校固定资产管理制度不健 全。一是管理责任不够明确。管理权与使用权难以协调衔接，出现问题后责任无法划分，导 致难以追究。二是计量口径不同。高等学校固定资产分类及编码（第三版）与高等学校 财务制度（财教2012 488号）分别将高校固定资产分为十六类与六类，导致了账物不符 与账账不符等问题的发生。三是使用制度不合理。重视占用而忽视绩效的制度导致设备利用 率偏低c四是缺乏配置标准。尽管高校执行了固定资产绩效考核管理办法，也进行了相应 的固定资产绩效考核工作，但是由于没有固定资产配置标准，绩效考核也只能以名次来代表 固定资产管理水平的高低。五是购置制度不合理
16、。由于缺乏配置标准与缺乏有效论证的双重 不足，导致仅在实际需要时就购买固定资产，而没有考虑绩效因素，更缺乏责任追究等制度。 六是赔偿制度不合理。损坏的责任难以认定，赔偿范围和赔偿标准也难以把握。七是没有实 行新增资产配置预算制度12 0 2.高校固定资产管理制度设计不合理。制度设计的突出问题 是固定资产界定不清晰，如按照价值与使用年限计量，网线属于固定资产，但一旦涉及搬迁 等即丧失了使用价值，在报废处置时如何招标就显得空无意义13。另外，财务管理制度与 固定资产管理制度往往缺乏衔接，且对账不及时，极易出现账物不符与账账不符的问题。3. 高校固定资产管理制度执行不严格。尽管高校固定资产管理制度不可能预先判断各种现象的 发生，但这并
