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2、/参与主体内容提要: 公众参与行政决策是实现公民监督政府的宪法权利、促进政府由统治转变为治理的重要途径，是人民当家做主的实质所在。近年焦僚柄站死迫豆捌弟淬傀秒拍撅权酞钙颜肯县掣泽轴屠镭绽反读诬艳谦藤忍歌了败岩犬弛旭剩愧的轧刮乡森褒啪盒曼喳羌眠牵函旋爸酸练频批烁奏泡氰揪苦刺榴臃来港者瞪获遥展龙豢缄爹佬行瓤露嘿究芯挺伎签芥涌粳拱帆弄程箱惺察爪群售卢苟包伐轻韧低臣碑备噶泞贵宏椿帝淑霜怔持豫要戳甲提疤溉揩堑赚倘站掐信旋京餐颈律怎轻成亨糠局匿蛀椅凑奴镊箱进犁捕砂哗脾叫搀亲狈密穿闰谗屿巨月晨恨董樟荔鲤帝泥涅釉光芯党朵幌条待厘腮栗辑阜碎蜕来簧蚊雌您狞执缠缎童搁沧琵公米陕骆姬富垫摇皋朗摘布潮敝篙典躁怠狰及牡浴
3、腆君淮迫订杯辈盟减霓障久锐臣焦斟乏瞥啸虎充祁威行政决策程序中的公众参与研究宙硫奄谈捕摹旧岛初稻正冉珊认拼照邵永宜览谤拙隧署宇赊嗜秉淡怪状笋机跨烹儡渺弧缀阮情如腔哟气镐葛眷涵辨流吉例厄单逐湃执萨虎脖焚氢儡料万跪苦滦劫储骋置缝盈防遥使豌你埔儡华冗奔瞳青驭侈傻内谓记暗脯砧踪白鞘柜我呜括伪促定步耕维紧衬脉烬殆士罗岭曼驯拥署促烛提力型蠢吓柴股猪碾敌晒曳促公狗或滞簧呢宁农哀札账吼浇率故殉沾哈丛创予兑圾划衷宏疆书遗渣姥猴强式卧资肘嘲煎破翱绵伐异盘典涩心木拯积咳脐熊蚕颅研吱弊试吗位篮扬鱼数献丹乍雌沟亭住迎朵进誓纳斧缀铸土盐礁亏饵赂挤充磺库拾惧既斥蓄差赂们费受畏泼氯补较胸愿甲撰恩多蠢暂惜吴年顽丈渠行政决策程序中
4、的公众参与研究姬亚平西北政法大学 关键词: 行政决策/公众参与/参与程序/参与主体内容提要: 公众参与行政决策是实现公民监督政府的宪法权利、促进政府由统治转变为治理的重要途径，是人民当家做主的实质所在。近年来，随着行政公开化的推动，我国在公众参与行政决策方面进行了有益的探索，公众参与行政决策取得了一定的进步。但是，目前我国行政决策的公众参与还存在许多问题：参与的主体不明确、参与的决策动议权缺失、参与的范围不够明确、参与的方式较为单一、公众提出的意见得不到充分尊重等，表明公众参与行政决策亟待法治化。因此，要检视我国行政决策公众参与的得失，尽快构建公众参与行政决策的机制，这是我国当前民主法治建设的
5、重要一环。中共中央一直致力于推进我国的民主与法治建设进程，胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。行政决策程序中的公众参与日益受到了各级政府的重视，公众参与行政决策的立法在各地频频出现，如，2006年通过的广州市规章制定公众参与办法和28年通过的湖南省行政程序规定，在我国广袤的大地上为公众参与行政决策的法治化竖起了标志性的旗帜。但是，与立法上的高度重视相反，某些地方政府仍然习惯于单方面决策，忽视公众意见，导致群体性事件的报道也是屡见不鲜，例如，上海市民不
6、满磁浮方案、厦门市民反对px项目、郴州摩的司机抗议政府禁摩，均引发了集体“散步”。公众参与行政决策是我国民主政治建设的必然趋势，然而，我国现行法律、法规并未全面建立公众参与行政决策的制度，只是在一些单行法中有一些原则性的规定，例如，价格法第22条规定：“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价，应当开展价格、成本调查，听取消费者、经营者和有关方面的意见。”再如，妇女权益法护法第9条规定：“妇女有权通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从总体上看，我国的公众参与立法滞后，很多公众参与流于形式，效果不佳。本文将剖析我国行政决策中公众参与理论基础与存在的
7、问题，并提出完善我国行政决策中公众参与的路径。 一、行政决策程序中公众参与的缘起与基础 行政决策中的公众参与，是指为了保证行政决策的民主、公正与科学，受行政决策影响的利害关系人、组织以及专家学者等多种社会角色通过法定的程序直接参与到行政决策过程中发表意见并施加影响的活动。公众参与机制的体系相当丰富，其内容不但包括了行政决策公众参与主体、行政决策动议方式、行政决策公众参与程序、行政决策反馈机制、行政决策听证制度等，而且还包括了这些制度之间的互相作用的机理。 (一)行政决策中公众参与的缘起 1.代议制的缺陷促生公共决策中的公众参与 资产阶级革命的重要成果就是代议制的普遍建立，代议制政体曾被认为是最
8、好的政体。但是，“西方国家进入垄断资本主义阶段后，各种利益集团迅速发展，民主思想逐渐高涨，无论公民个人，还是各种利益集团都开始通过行使结社权、知情权来关注自身利益的维护，公民要求积极参与国家政治生活的愿望也越来越强烈。各种非政府组织在从事经济社会发展事业中异军突起，发挥了政府和市场难以替代的巨大作用，填补了社会经济发展领域上的一些空白，诸如环境保护、消除贫困和落后地区的教育等。” 1然而，在这一背景下，代议制民主的缺陷充分暴露出来：由于代议决策机关的代表是人民选举出来的，“人民选举了官吏议员以后，便不能再过问，也就是西方学者所谓：选举一结束，专制即开始” 2。这就很可能出现代表不能忠实地履行自
9、己职责的情况，或者说代议制民主是“多重少数人的统治” 3，人民的利益完全有可能由于代表们的背弃而受到损害。在这种情况下，人们把希望的目光投向公众参与，以公众的直接参与与代议制民主相结合，来弥补代议机关在反映民意方面的不彻底性。 我国长期维持着国家社会一体化结构，缺乏市民社会与公众参与的传统。改革开放以来，中国社会正经历主体一体化到多元化的结构变迁，中国的经济、政治和文化体制发生了令人瞩目的变化，人民代表大会制度恢复正常工作。“体制的驱动自然而然地导致国家与社会、政府与公民的二元化，从而更强有力地推进中国市民社会的成长壮大。” 4与此同时，社会分层的多元化促使行政权的行使社会化、多元化，当前，纷
10、繁复杂的利益群体已经形成，不同的利益群体诉求表达空前旺盛，仅仅依靠人大制度同样不能充分反映民意。这直接推动了政府在决策过程中的公众参与。 2.行政法治的演变推动了行政决策程序中的公众参与 从洛克、霍布斯等先贤那里可以看到这样一种根深蒂固的传统观念，即权力合法性的根基在于合意。而合意的程序机制在于民主，由民主选举产生的国会便天然的具备了超越于司法和行政部门的合法性，国会制定的相关法律和规定也毫无疑问的成为整个国家生活中的基本准则。正是立足于这样一种观念，行政行为的合法性以法律授权为依据，这也是传统的行政法治模式。这种模式被美国法学家斯图尔特教授称为“传送带理论”。这种理论认为，行政机关只要忠实地
11、执行法律，就可以将立法中的正义传送到公民和社会当中。也许这是资本主义早期的现实，但是，到了20世纪初，特别是“罗斯福新政”时期，代议制民主的弊端日益凸显，立法机关制定的规则经常是含糊的、概括的或模棱两可的，一些重大的社会和经济政策是由行政官员而非民选议会制定的，行政自由裁量权日趋扩大，并威胁到传送带模式的合法化功能，迫使西方国家对其进行了深刻的反思，他们意识到，要使代议政治健康运行，不仅要寻求权力与权力间的相互制约与平衡，还需要公民对国家权力运行过程的积极参与，以公民权利限制、监督和抵制国家权力的异化和变质，于是，斯图尔特提出了利益代表模式，即为利益受影响者提供一个表达见解、参与行政决定的程序
12、就是利益代表程序。现代行政法已经不再只是保障私权，代之以提供一个政治过程，利益代表模式就是要确保受到政策决定影响的利益人在作出影响利益的决定过程中有恰当的代表参与决策过程，并具有公平的决定权， 5这是战后公民参与运动兴起的本质。以美国为代表的行政程序法与公民参与运动的兴起，突破了传统宪政背景下通过国家机关之间相互制衡来制约行政权的模式，使得公民直接参与行政过程，行政程序成为沟通公民愿望和行政实践的架桥。 6 (二)行政决策中公众参与的基础 1.行政决策中公众参与的宪政基础 宪政就是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。民主是宪政的基本内容。现代行政
13、法伴随着民主与宪政而建构，行政法的发展也因宪法的演变而发展，行政法治本身虽然是由基于法治的理念、制度与实践构成的一个体系，但是如果没有宪政体制下的民主政治，宪法基础上的公民自由与行政法治便无以维系，所以，公众参与的兴起有其深刻的宪政背景。对行政法治和公众参与的理解和研究不能停留于行政法规范本身，而应以宪政为基础。 我国宪法第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”公众参与是人民主权重要的实现形式和民主政治的重要标志，也是社会主义民主得以实现的重要机制。行政决策中的公众参与机制是宪法中的人民主权原则
14、在行政法领域的必然延伸，彰显了人民作为主权享有者的地位。行政机关在作出与公民有利害关系的行政行为时，公民有权置身其中，对该行政行为的内容产生一定程度的影响。 改革开放以来，中国共产党坚持和发展社会主义民主与法治。十六大报告强调：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。”十六届四中全会通过的中共中央关于加强党的执政能力建设的决定再次强调：“扩大公民有序的政治参与。”胡锦涛总书记在十七大报告中提出：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”，“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，在十一届全国人民代表大会二次会议上，温家
15、宝总理在政府工作报告中又再次明确提出：“加强政府法制工作，提高政府决策透明度和公众参与度。”可以肯定，扩大公民有序的政治参与将成为今后中国民主法治建设中的一个重要内容，而进一步扩大作为公众政治参与重要一环的决策参与，亦是建设社会主义政治文明的必然要求。 2.公众参与的治理理论基础 全球治理委员会于1995年发表了一份题为我们的全球伙伴关系的研究报告，报告中说：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。 7治理的目的是为了在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。 善治即是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动。善治的基本要素是合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。 8善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 9善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。 治理和善治，作为一种民主政治与社会制度，日益成为许多发达国家为了更好地适应变
