国内外扶贫模式经验借鉴

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1、国内外扶贫模式经验借鉴1 国外扶贫模式王卓（ 2004）将国际上较为成熟的扶贫模式分为三类：即以巴西、墨西哥扶贫 模式为代表的“发展极”模式；以印度、斯里兰卡扶贫模式为代表的“满足基本需 求”模式；以欧美国家为代表的“社会保障方案”模式。1.1 “发展极”模式发展极（Development Pole ）理论是法国经济学家 F 佩鲁（Francois Perroux） 1955 年在略论发展极的概念中提出的。所谓发展极就是基于不发达地区资源 贫乏状况和非均衡经济发展规律， 由主导部门和有创新能力的企业在某些地区或大 城市聚集发展而形成的经济活动中心 , 这些中心具有生产、贸易、金融、信息、服 务

2、、决策等多种中心功能，好似一个“ 磁场极”，能够对周围产生吸引和辐射的作 用，促进自身并推动其他部门和地区的经济增长。王卓 （2004） 通过对巴西的“发展极”战略实施绩效的分析，得出了“发展极” 扶贫模式能够通过极化或扩散效应带动周围贫困地区的经济发展， 并以经济增长方 式促使贫困地区的贫困人口自下而上的分享经济增长的成果， 能够缓解区域性的贫 困状况。执行发展极战略的还有墨西哥、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉、哥伦比亚和巴 基斯坦等国家。王俊文（2009）在国外反贫困经验对我国当代反贫困的若干启示以发展 中国家巴西为例 中，阐述了发展中国家贫困基本特征及反贫困措施， 这些措施包 括实施特别计划

3、、区域开发政策和传递系统建设。 文章研究了巴西扶贫中 “发展极” 战略的实施与运行，巴西的主要做法是：建立基于“发展极战略”的反贫困战略模 型，对确定的目标“发展极”给予重点投资， 并制定特殊的优惠政策。 主要有：（1） 建立专门开发机构指导、 组织、实施落后地区开发， 并形成自上而下的国家干预体 系；（ 2）制定推行各种落后地区开发计划； （ 3）实行各种鼓励政策、 促进“发展极” 建设。尚玥佟（2001）对巴西贫困的原因进行了分析， 认为巴西贫困的原因有以下五 点：（1）殖民主义和帝国主义的掠夺与统治； （ 2）盲目追求经济增长的发展战略； （3）收入分配不公；（4）区域发展极不平衡； （

4、5）教育水平低下。文章以几个实 际案例介绍了巴西实施 “发展极”的反贫困政策， 并认为巴西实施的反贫困战略使 贫困人口比重下降， 贫困人口人数减少。 文章介绍了巴西在反贫困方面所采取的政 策措施：（1）农村土地改革；（2）北部农业发展计划和全国一体化计划； （3）迁都 巴西利亚；（4）最低收入保证计划。吴金光（ 1996）在墨西哥扶贫一文中，介绍了墨西哥为扶贫而开展“团结 互助”国家工程。“团结互助”国家工程主要包括社会福利、生产和地区发展三个 方面。主要作法是提供基础设施和提供资金帮助。1.2 “满足基本需求”模式美国经济学家P-斯特雷坦（Paul Steretei n） 指出：“从把经济增

5、长作为通 过就业和再分配衡量发展的主要标准到基本需求的演进，是从抽象目标到具体目 标，从重视手段到重新认识结果， 以及从双重否定 （ 即减少失业 ） 到肯定 （ 满足基 本需求 ） 的演进”。满足基本需要战略注重对穷人，尤其是对农村贫困人口提供基本商品和服务、 基本食物、水和卫生设施、健康服务、初级教育和非正规教育以及住房等。满足基 本需要战略认为，消除贫困有两条道路，一是直接向穷人提供保健服务，教育、卫 生和供水设施， 以及适当的营养； 二是加速经济增长， 提高穷人的劳动生产率和收 入水平。1962 年, 印度政府率先提出在限定时期内使贫困人口享有一个最低生活水平 以满足其最低需要的政策 ,

6、 这就是“满足基本需要”模式的雏形。王卓（ 2004）将 印度政府执行的 “满足基本需要” 战略分为两个阶段， 第一个阶段是以第四个五年 计划投资重点由工业转向农业 , 推行“ 绿色革命”为主要内容 , 通过引进、培育 和推广高产农作物品种 , 运用一系列综合农业技术措施来提高产量 , 以解决粮食 问题和农村贫困问题。第二个阶段是第五个五年计划提出的稳定增长 , 消除贫困 , 满足最低需要的战略口号 , 并实施多种计划来帮助和促进贫困地区的发展 , 包括 初等教育、成人教育、农村医疗、农村道路、农村供水、农村电力等社会经济基础 设施 , 还包括农村住房建设 , 以改善农村贫困人口的基本生活条件

7、。 文章认为，“满 足基本需要”战略的实施，缓解了印度贫困的程度。杨文武（ 1997）研究了印度贫困的基本特征，根据 1970-1992 年的数据，得出 了印度贫困的六个特征，即： （1）90年代以前印度的贫困程度在不断地下降； （2） 90 年代以后贫困程度有所加剧； （3）农村贫困程度受农业丰歉和政府反贫困运作 能力的制约；（4）城市贫困程度受城市非组织部门就业机会的制约； （5）贫困程度 具有明显的地域性；（6）贫困人数的绝对量在不断增加。 文章分析了导致印度贫困 的四个原因， 包括：（1）历史上的殖民剥削和掠夺；（2）现存的生产水平低下；（3） 生产资料所有制结构与收入分配不公平； （

8、4）持续性的通货膨胀。1.3 “社会保障方案”模式社会保障方案是国家通过财政手段实行的国民收入再分配方案。 主要内容是政 府针对贫困人口的低收入和低生活水平状况 , 直接对穷人提供营养、 基本的卫生和 教育保障及其他生活补助 , 以满足贫困人口的家庭需要。 因为发达国家经济实力雄 厚, 贫困面小 , 因此社会保障方案作为一种福利制度已成为发达国家的主要反贫 困措施。王卓（2004）认为社会保障方案是通过缩小各阶层之间的收入差距来实现反贫 困目标的，具体做法包括： （ 1） 通过累进税减少高收入者的收入； （ 2） 通过转移 支付提高低收入者的实际收入。黄爱军等（ 2010）介绍了美国扶贫模式的

9、基本内容和主要特点，文章介绍了美 国扶贫政策的基本内容，包括住房保障、医疗保障、失业保险和社会福利项目。文 章认为美国扶贫减困的政策的最大特点可以用“政府主导、社会参与、民众评判” 三句话来概括。具体表现为： （1）弱势群体表达利益诉求的渠道比较通畅； （2）扶 贫减困有稳定的资金来源； （3）贫困救助体系比较健全；（4）各类扶贫减困项目能 够得到比较好的实施。陆涌华（ 1996）在文章中介绍了美国政府的扶贫职责，阐述了扶贫资金的来源 以及扶贫方式，文章认为，美国的扶贫模式包括直接救助、间接救助、低价出售国 有土地和矿山和给贫困地区优惠政策等。林乘东（ 1997）研究了发达资本主义国家的反贫困

10、政策及其实施条件，文章认 为社会福利政策已构成当今发达资本主义国家主要的反贫困政策。 文章认为社会福 利政策包括社会保险、 福利补贴和公共教育三个方面。 文章认为通过社会福利制度， 可以形成一套完整而有效的社会保障机制， 保证了发达资本主义社会贫困者对生存 资料和部分发展资料的消费需要， 通过福利制度进行国民收入再分配， 提高了低收 入者的实际收入，在一定程度上具有“福利国家”论者所鼓吹的“收入均等化”性 质。文章认为要实施社会福利政策，需要具备五个条件：即（1）欧美社会福利制度是建立在工人运动的基础上的； （ 2）实行福利政策， 级解大众贫困也是缓和刹余 价值生产与实现的矛质，保证垄断资产阶

11、级利润的需要； （ 3）福利政策的实施，既 是提高劳动生产率的需要， 也足劳动生产卒提高的结果； （4）在当代资本主义社会， 科技生产力的发展使工人阶级结构发生了很大变化，劳动力的再生产资用大大提 高，实行福利制度是提高劳动力再生产费用的需要； （5）国际经济利益格局向发达 国家倾斜，使得发达国家的垄断资产阶级聚集了巨额财富， 具备了实施社会福利制 度的财力。王俊文（ 2008）介绍了发达国家贫困特征及反贫困措施，文章认为可将其反贫 困对策概括为两个方面 : 一是针对贫困人口的反贫困对策 ;二是针对贫困人口相对 集中的落后地区或贫困地区的反贫困对策。 文章归纳了美国的反贫困政策， 认为美 国反

12、贫困政策包括反贫困计划、 反贫困对策以及反贫困公共政策。 反贫困对策包括： （1）学费分期偿还制；（2）平等的收入政策；（3）负所得税方案。政府反贫困公 共政策主要包括以下三个方面 : （1）改变“天然人力资本”收入差异和种族经济差 异方面的政策；（ 2）为妇女提供平等就业和收入机会及经济地位方面的政策； （3） 为保持老年人收入水平和社会福利方面的政策。 文章认为，通过这些反贫困的政策， 解决了美国的财富分配不均的问题，采取综合性援助措施 , 为受援地区或社区创造 了经济机会 , 缓解了贫困。何慧超（2008）认为美国的反贫困政策是一种仅仅向特殊弱势群体提供特殊服 务的、覆盖面较低、与工作紧

13、密联系、促进贫困者积极寻找就业机会的模式。 2 中国扶贫政策演变自 1978 年改革开放以来，中国在扶贫工作方面取得了举世瞩目的成就。在过 去 30 多年的经济发展历程中，据中国统计摘要 2006显示，从 19781985 年， 贫困人口从 2.5 亿减少到 1.25 亿，在这短短的时间里，中国农村贫困人口下降了 一半，截止到 2007年，贫困人口减少到 1479 万人，同时贫困发生率也相应的急剧 下降，从 1978年的 30.7%减少到 2007年2.0%。从 1978年至今，中国扶贫工作取 得的巨大成绩，多归功于中国政府出台大量扶贫政策，在这 30 多年来，中国的反 贫困发展历程和扶贫政策

14、大致经历了四个阶段（蒋凯峰， 2009）。2.1 救济式扶贫（ 19781985）1978年 12月中共十一届三中全会以后，在党中央的积极支持和大力倡导下， 农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制 形式。家庭联产承包责任制逐步在全国推开， 此举大大的提高了农民的劳动的积极 性，农村经济发展迅速，人民生活水平普遍提高，基本解决了温饱问题。 1979年 9 月 28 日，中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 1984 年，国家开始实施 以工代赈政策，政府投资建设基础设施工程， 受赈济者参加工程建设获得劳务报酬， 以此取代直接救济的一种扶持政策。 现阶段， 以工代赈

15、是一项农村扶贫政策。 国家 安排以工代赈投入建设农村小型农田水利、 基本农田建设、 县乡村道路建设、 人畜 饮水工程、小流域综合治理等，贫困农民参加以工代赈工程建设，获得劳务报酬， 直接增加收入， 帮助贫困农民脱贫致富， 为推动全国减贫进程做出了重要贡献， 以 工代赈政策深受贫困地区干部群众的欢迎和拥护， 被誉为德政工程、 民心工程。1984 年 9 月 30 日，中共中央、国务院联合发布了关于帮助贫困地区尽快改变面貌的 通知，成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，制定惠农政策，由计划经济转 变为市场经济。对一切农、林、牧、副、土特产品（包括粮食、木、竹）都不再实 行统购，改为自由购销。开放竹

16、木市场，允许自由出售。耕地承包期可以延长到 30 年，允许转让承包，草山草坡应分包到户，由户长期使用，宜林近山、肥山、 疏林山可划做自留山，由农户长期经营，允许继承，产品可以自主处理，远山、痰 山、荒山可以独户、联户承包经营，承包期不少于50 年（何承金等， 1992）。从1978年至1985年，农村人均粮食产量增长 14%；农民人均纯收入增长了 2.6 倍； 没有解决温饱的贫困人口从 2.5 亿人减少至 1.25 亿人，占农村人口的比例下降到 14.8%（国务院扶贫开发领导小组办公室 ,2003） 。2.2 开发式扶贫( 19861993)全国人民代表大会六届四次会议于 1986年 3月通过中华人民共和国国民经 济和社会发展第七个五年计划( 19861990)，该计划中指出把基本解决贫困农户 的温饱问题作为中国政府的一个长期发展目标。 同年，中国农业银行开始开办扶贫 贴息专项贷款业务，为贫困农户脱贫致富和贫困地区的经济发展提