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1、行政复议的性质与特点：行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制？行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点，在我国行政复议法的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。根据国务院提请全国人大常委会审议行政复议法(草案)的立法说明，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案程序，使行政复议司法化。”与此相反的，一般的行政法教材都认为是行政救济制度。因为行
2、政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，而公民法人申请的目的是保护自己的权利。这与行政监察、审计不同。但是在制度设计时却以内部监督制度的程序来进行设计。就是复议程序的简单效率但却忽视了权利救济的功能。(既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则，即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动，那么，行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制，否则，公民来申请行政复议目的何在？因此，权利救济才是行政复议的主要功能，而监督功能则在权利救济过程中得以实现，其可谓行政复议的副产品。行政复议行为内容客观上体现为裁决争议，是由复议机关对公民、法人或其他组织与
3、行政机关之间产生的行政争议进行裁决的活动，其程序构造涉及三方主体：复议机关、复议申请人、复议被申请人。行政复议程序制度应当为这三方主体各自在行政复议的职能及因此而产生的程序权利义务作出制度安排，忽视哪一方主体，复议程序构造都是有缺陷的，非为完整之程序)事实上，公正与效率同为行政程序与司法程序的共同价值追求，只是二者的侧重点各有不同而已：对程序运行的效率的追求，是行政程序高于诉讼程序；而对程序运行的公正，是诉讼程序高于行政程序。切实保障申请人的各项程序权利的具体路径是在行政复议程序中引入体现程序公正要求的基本原则，这些基本原则包括：(1)程序参与原则。行政复议的申请人与被申请人应当直接参加到复议
4、过程中来，并对复议决定的作出产生影响力。(2)程序中立原则。复议案件的办理人员应当中立、不偏不倚，即英国普通法上自然正义原则要求的自己不能作自己案件的法官规则。(3)程序公开原则。行政复议案件的开庭审理应当向公众公开，允许公众旁听；应当向行政复议的申请人和被申请人说明行政复议决定的理由。(4)程序理性原则。行政复议办案人员应当以真实充分的证据为基础认定事实、进而正确适用法律，作出行政复议决定。(5)程序对等原则。行政复议中的申请人、被申请人、第三人等各方当事人应受到复议机关平等对待。如美国联邦行政程序法规定的禁止单方接触规则。(6)程序及时和终结原则。行政复议机关应当在合理期限内尽快作出行政复
5、议决定，终结程序，定纷止争。这6项程序基本原则也被称为程序法中的最低限度公正程序标准，是实现程序正义的底线，是程序法律制度最起码应当满足的要求。现行行政复议程序制度存在的主要问题指向的正是公正程序诸项原则缺失的问题，完善行政复议程序的重心在于应当引人这些程序基本原则，制度重构应当体现这些程序基本原则的具体要求。此种程序改革决非复议方式上的单纯创新，而是一种方向转型，是一种由复议机关主导的向当事人程序权利为制度基础的转型，行政复议由此实现封闭向公开与透明、行政一元推进到当事人参与其中的转型。如果能够于此基础上展开复议程序改革，可谓是一场发生在行政复议中的正当法律程序革命。行政程序改革的具体设想：
6、申请与受理阶段1、关于申请书能否向原行政机关递交的问题。其一，行政复议申请书直接向原行政机关提出，使得原行政机关有机会重新审视自己的决定，如果认为决定违法，自行撤销，行政争议得以解决，可以减少行政复议的发生。其二，减少文书递交和转送等环节。原行政机关收到申请书后，如果认为复议理由不成立，可以在向复议机关递交相应材料的同时直接递交答辩状，程序更为简便。2、关于口头申请的方式是否保留的问题3、关于复议不停止执行原则的修改问题。不停止执行原则不利于保护公民、法人或其他组织的权利，特别是在有的案件中执行具体行政行为造成的损失不可弥补，损害无法修复。审理阶段1、关于规定回避制度的问题。2、关于规定禁止单
7、方面接触规则的问题。关于完善证据制度的规定。证据制度是程序理性原则的基本要求的体现。行政复议决定的作出是一个查明案件事实、进而正确适用法律的过程，对案件事实的查明建立在完善的证据规则基础之上，这是行政复议程序理性运行的基础。证据制度在行政复议程序制度中占据的地位与证据制度在诉讼制度中的地位应当是相同的，但作为诉讼法核心制度的证据制度在现行行政复议法中过于简陋，基本处于无规则可遵循的状况，造成复议工作人员过度依赖被申请人作出具体行政行为时收集的证据，并以此对案情作出判断。完整的行政复议证据制度应当包括证据的种类及证据的属性、证据的收集、举证责任分配、证据的审查判断及证明标准等诸多方面，尤其要重视
8、以下规则的建立：(1)赋予复议工作人员必要的证据调查和调取权。申请人与被申请人的举证能力不对等，申请人、第三人自行收集证据有困难的，应当可以申请行政复议机关调查或者调取相关证据。为查明事实之必要时，复议工作人员应当依职权调查核实证据，以查明案件事实。调查核实证据可以采用勘验、检验、鉴定等多种调查手段。行政复议机关依职权或者依申请调查取得的证据，应当听取申请人和被申请人的意见，没有听取意见的，不能作为复议决定的定案根据。（2）明确申请人和第三人查阅、摘抄、复制卷宗的权利。规定阅览卷宗制度是武器平等原则在复议程序中的要求，也是申请人与第三人能够有效参与复议，更好维护自己权利的前提与基础。完整的卷宗
9、阅览权包括查阅、摘抄、复制卷宗。现行立法规定了查阅的权利，有必要扩展至摘抄、复制。（3）明确证据的审查判断规则。证据的审查判断，包括对证据的证据能力和证明力两个方面的审查判断。4、关于行政复议审理程序的改革与完善程序类型化。行政复议案件情形差异很大，有的案情重大、复杂，有的案情事实清楚、比较简单，有必要对复议程序进行繁简分流，进行类型化规定，将之区分为一般程序与简易程序两种，分别规定不同的适用情形与程序规则。当然，简易程序中仍然应当保留听取申请人意见等基本要素，只是不采用双方当事人对质辩论的方式。一般程序则采用开庭审理的方式，适用直接言词原则，允许申请人与被申请人之间展开辩论。应当采用一般程序
10、审理的案件，如果申请人提出申请愿意采用简易程序审理的，应当尊重申请人的意见采用简易程序审理。（2）取消书面审原则，这是程序参与原则的基本要求的体现。现行立法的书面审原则，一方面不利于案件事实的查明，另一方面严重损害了审理程序的公正性，完善行政复议程序的首要任务就是要取消书面审原则的规定，因为：其一，复议涉及事实审与法律审，听取申请人、第三人的意见有利于查明事实；其二，更好保障申请人、第三人有效参与复议案件审理，有利于公正解决行政争议。取消书面审原则之后，引入直接言词原则替代之。（3）公开开庭审理，这是程序公开原则的基本要求的体现。开庭审理应当公开进行，只有在涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的情
11、形下才不予公开。复议案件审理公开进行的，应在复议机关办公场所和官方网站公告时间、地点、案由。（4）有限度引入和解制度。行政复议案件实行调解，或者允许申请人与被申请人之间进行和解是我国行政复议改革中的一项举措。这种基于案结事了而产生的实用理性主义的产物，尽管在理论上仍然需要进一步深入探讨论证其正当性及其制度化可能涉及的问题，但是反对者却也难以无视其在实践中的发展势头，尤其是在行政诉讼领域，最高人民法院及地方各级人民法院都在大力推行之。行政复议中有必要在一定范围案件中引入和解，允许申请人与被申请人在复议过程中达成和解协议，从而终结案件的审理。（三）决定阶段复议决定的种类是否合适，也是需要进行探讨的
12、。目前需要关注的是复议决定的说明理由制度，这是公开原则的基本要求。行政复议决定应当说明理由，包括对事实认定、法律适用、裁量因素等作出具体说明。目前，复议决定存在说理性不足的问题，不少复议决定只有决定的内容和法律依据的条文列举，缺乏作出决定的理由的说明，不利于申请人把握复议决定的要点，也不利于人民法院对复议决定和具体行政行为的审查，届时需要对事实问题和法律问题再次进行全面审查。因此，加强复议决定的说理性，将说明理由作为复议决定的一项基本要求规定下来，有利于规范复议决定的作出，也有利于增强申请人对复议决定的认同和便利人民法院对复议决定的审查，特别是其中复议机关关于事实问题的认定，结合了行政管理的经
13、验，有利于人民法院对事实问题作出判断。行政复议程序反司法化定位的思考及其制度重构王万华（中国政法大学教授，博士研究生导师）法学论坛2011年第4期四、行政复议与行政诉讼比较中国的实践和外国的经验都表明，在解决行政争议方面，行政复议制度的地位和重要性十分突出，如上所述，行政复议是行政性和准司法性的结合，由此带来行政复议与纯行政行为或纯司法行为的差异和不同，呈现出明显的优点和不足。其优点是：第一，作为一种行政监督制度，其受理案件的范围远较诉讼广泛。从理论上说，无论是外部行政行为，还是内部行政行为；无论是制定规范的行为，还是具体行为；无论是羁束行为，还是裁量行为；无论是合法性审查，还是合理性审查的行
14、为，除法律另有规定外，都应该在可监督、可救济的行政复议范围以内。特别应该指出的是，在现代社会立法迅速发展的情况下，西方有些国家把与行政有关的一些民事纠纷，也列入了行政机关解决的范围。第二，专业技术上的优势。科学技术的发展，使现代社会纠纷涉及的专业性、技术性大为增强，行政机关本身拥有各行各业的专家，能处理和应付各方面与专业技术问题相关的矛盾纠纷。第三，较之诉讼程序，行政复议的程序相对简便快捷。虽然复议也引入了一些类似法院司法的机制，但又比法院司法程序简便，操作灵活，能较快解决纠纷，安定社会。第四，廉价。行政复议一般都不收费。第五，减轻法院负担。随着经济、社会的发展，民生问题必然突出，社会立法迅速
15、增加，与此相关的行政与民事纠纷大量涌现，法院将难以承受其压力，发展行政司法势在必行。第六，有利于树立政府的公信形象。行政复议是行政机关的一种自我纠错机制，如能公正处理行政争议，必将大大增强政府的公信形象。不足：但另一方面，行政复议较之行政诉讼，也有其明显的欠缺和不足，其核心是公正问题。任何解决纠纷的制度，其核心要求都是公正，公正是司法或准司法行为的灵魂。由于行政复议是在行政系统内解决行政机关与公民、法人或其他组织之间的行政争议，这就必然带有官官相护”或各种干预过多之嫌，事实也常是如此，因此，要使行政复议制度在解决社会纠纷中充分发挥作用，使行政复议成为公民首选的救济途径，最关键是：保证行政复议制
16、度的公正性。首先，要保证复议机构和人员的中立性和独立性，复议机构和人员必须是看得见的独立和中立，能平等对待各方当事人，无偏私，不歧视，排除不相关因素的干扰，尤其是权力和人情的干扰。世界各国在增大复议”机构解决社会纠纷的作用中，普遍采用加强复议机构和人员的独立和中立，保证其行为的公正性。法国在建立行政法院时，英国人就曾讥讽为自己当自己法官的制度，但是后来法国行政法院以其公正办案赢得了人民的信任，也折服了英国人；美国行政法法官的几次改革，追求的就是独立、中立，以保证实现公正的目标。其次，要保证复议程序的公开性。实践证明，司法的公正性，很大程度依赖于程序的公开，公开审理是原则，只有在涉及国家机密、商业秘密和个人隐私，以及申请人不要求公开审理时才可能有不公开审理的例外。公开是公正的保障。再次，行政复议的非终局性，即使在已经尽可能保证复议机构和人员的公正性的情
