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1、深圳市第七批出国进修人员课题研究报告加拿大安大略省基础设施建设投融资经验对深圳市的启示丘健明二四年二月目 录0前言：课题研究的背景和意义10.1 问题的提出10.2 深圳基础设施投融资体制改革的迫切性10.3基础设施投融资体制改革对贯彻落实科学发展观的重要意义20.4本文的结构安排31基础设施概述41.1 基础设施的概念41.2 基础设施的特点41.3 基础设施项目的常见投融资方式71.4 基础设施投资需求对经济增长的贡献92深圳市基础设施投融资体制改革的现状分析112.1 深圳市基础设施投融资体制改革的基本情况112.2存在的问题及其原因133加拿大与安省的经济概况163.1 加拿大全国经济
2、概况163.2 安省经济概况183.3安省的主要经济政策取向213.4安省基础设施建设概况243.5安省与深圳的对比254安省基础设施投融资体制的主要做法和经验264.1 转变观念，推行PPP投融资模式264.2 打造新型投融资平台：重大项目署（Superbuild）274.3 完善决策程序284.4 制定实施规则和操作规程294.5 电子政府304.6 安省PPP模式的案例研究305PPP投融资模式375.1 PPP的基本概念375.2 PPP模式的结构特点375.3 BOT与PPP的比较395.4 其他投融资方式：TOT、ABS425.5 PPP、BOT、TOT、ABS四种投融资方式的适用
3、性比较436城市经营与项目区分446.1 城市经营理念446.2 项目区分理论477安省基础设施建设投融资经验对深圳市的启示517.1 更新基础设施建设观念517.2 建立新型投融资平台537.3 改革项目管理方式558结论与建议598.1 结论598.2 建议60附录162附录270附录372参考文献90加拿大安大略省基础设施建设投融资经验对深圳市的启示0前言：课题研究的背景和意义0.1 问题的提出基础设施在一个国家、一个城市的社会和经济发展中扮演着极为重要的角色，完善的基础设施体系既是经济实力的体现，也是提高人们生活质量的保障。深圳建市20多年来，社会经济取得了高速发展，其成功经验之一就在
4、于重视基础设施建设。但是，随着社会经济的进一步发展，深圳基础设施建设相对滞后的问题日益突出，已经成为经济发展的“瓶颈”。究其原因，主要是基础设施投融资体制相对落后，基础设施建设资金供不应求。本文试图对加拿大安大略省（以下简称安省）和深圳的基础设施投融资体制进行比较分析，探讨深圳基础设施项目的有效融资渠道，以适应社会经济发展对基础设施建设的要求。0.2 深圳基础设施投融资体制改革的迫切性深圳目前的投融资体制现状是，基础设施项目的建设资金主要来源于政府投资，融资渠道不宽。根据“十五”计划测算（以下均为2001年测算数），“十五”期间各类项目政府投资需求量达698.8亿元。而按照现有资金来源渠道预测
5、，同期政府投资供应总量为355.8亿元，缺口为343亿元。表01为资金供给和续建资金需求的比较（尚未包含新开工项目）。头两年供求差额为负值，显示这两年资金需求尤为紧张，难以安排新的项目建设。由此可见，拓宽融资渠道，加快深圳基础设施投融资体制改革步伐意义重大，且十分迫切。表01 “十五”期间政府投资供求预测表 单位：亿元年份“十五”政府投资供应量“十五”期间续建项目资金需求量“十五”期间可用来安排新建项目资金量200160.496.2-35.8200265.366.3-1200370.746.724200476.515.361.2200582.914.368.6总计355.8238.81170.
6、3基础设施投融资体制改革对贯彻落实科学发展观的重要意义0.3.1科学发展观的内涵在可持续发展的基础上，我国提出了自己的发展路线科学的发展观。科学的发展观是有中国特色的发展观，它的提出蕴含着深远的理性思考，彰显出鲜明的时代特征。可持续发展战略，开始注意经济发展与资源、环境和人口的协调问题，开始注意人与自然的和谐发展。“十五”计划进一步提出了“以人为本”的思想。但是，各地在实践中大都还是把经济增长，特别是GDP（国内生产总值）增长作为发展的核心，客观上对社会发展和人的发展重视不够。十六届三中全会明确提出的科学发展观，是新一届中央领导集体对发展内涵、发展要义、发展本质的进一步深化和创新，是在坚持毛泽
7、东、邓小平和江泽民同志关于发展的重要思想，充分肯定改革开放以来我国取得举世瞩目的发展成就的基础上，从新世纪新阶段的实际出发，适应现代化建设需要，努力把握发展的客观规律，汲取人类关于发展的有益成果，着眼于丰富发展内涵、创新发展观念、开拓发展思路、破解发展难题提出来的。科学发展观是指导我国现代化建设的崭新的思维理念。它的基本内涵是：一是全面发展；二是协调和可持续发展。所谓全面发展，就是要着眼于经济、社会、政治、文化、生态等各个方面的发展；所谓协调，就是各方面发展要相互衔接、相互促进、良性互动；所谓可持续，就是既要考虑当前发展的需要，满足当代人的基本需求，又要考虑未来发展的需要，为子孙后代着想。0.
8、3.2科学发展观对基础设施建设的要求科学发展观的落实是一个系统的工程，牵涉到政治、经济、文化的各个方面。科学发展观对基础设施建设也提出了新的要求，在基础设施项目的建设和运营过程中必须始终贯彻落实科学发展观的要求。具体来说，科学发展观对基础设施建设的要求体现在以下几个方面：（1）科学发展观内涵极为丰富，涉及面很广，不管那个领域，都离不开发展规划，离不开基础设施建设。可以说，基础设施建设是落实科学发展观的重要行业之一，责任特别重大，影响特别深远。（2）科学发展观要求，每一项基础设施建设，都要充分考虑是否符合统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求。科学发展观对
9、基础设施建设提出了新的要求和标准。（3）任何一个基础设施项目的建设都必须从有利于国家竞争力、有利于以人为本、有利于经济社会和自然的协调发展、有利于节约资源提高效益等诸多方面来研究、分析、论证。（4）在一个基础设施项目的建设过程中，不能只从投资的经济收益方面来考虑得失，还要从投资与社会效益之间的互动关系上衡量利弊。0.4本文的结构安排本文研究的重点是安省基础设施投融资经验对深圳市的启示，按照从实践（安省）到理论，再到实践（深圳市）的分析思路，本文结构安排如下：第一章，概述基础设施的定义、特征以及基础设施项目的常见融资方式；在第二章，简要分析深圳市基础设施投融资体制改革的现状、存在的主要问题及其原
10、因；第三章，综述加拿大和安省的总体经济概况及基础设施建设概况；第四章是本文的重点，着重阐述安省基础设施投融资体制的做法和经验；第五章，从理论上分析PPP投融资模式的概念、特点及其使用范围；第六章，讨论PPP模式的理论基础，即经营城市理念及项目区分理论；第七章是本文的落脚点，探讨安省基础设施投融资经验对深圳市的启示。最后是全文总结并提出若干政策建议。1基础设施概述本章概述基础设施的基本概念、基础设施项目的特点及常见的投融资方式，作为全文的理论铺垫。1.1 基础设施的概念理论上对基础设施的定义很多，分析的角度有所不同，但内容大同小异。常见的定义是：基础设施为整个社会生产、消费提供共同生产条件和共同
11、流通条件，是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施。具体来说，基础设施包括以下内容：（1）能源系统，包括电力生产与输变电设施，煤气、天然气、石油液化气的生产和供应设施，能源生产与集中供热设施等。（2）水源和给排水系统，包括水资源的开发、利用和管理设施，自来水的生产和供应设施，雨水排放、污水排放和处理设施等。（3）交通运输系统，包括道路、桥梁、电汽车、轨道交通、出租车、公共货运汽车、货物流通区、交通管理、航空、水运、公路铁路等设施。（4）邮电通讯系统，包括邮政、电讯、电话等设施。（5）生态环境保护系统，包括环境卫生，垃圾清运、处理，环境监测保护，园林绿化等设施。（6）防灾系统，包括防火、
12、防洪、防地震、防地面下沉、防风雪以及人防战备等设施。1.2 基础设施的特点1.2.1 基础设施的一般特点基础设施建设作为一个国家、一个城市重要的基础性产业部门，和其他产业部门相比较，具有明显的产业特性，这主要表现在以下几个方面：1使用的公共性基础设施一般不是为了某个人、某个单位所专用的，所有在其使用范围内的居民和从事生产、运营以及其他活动的单位都可以使用。在经济学中，这就是所谓的“非排他性”，也就是说，一个人在消费基础设施服务的同时，并不能排斥其他人消费。2运行的系统性基础设施大多数都是按其性能自成系统，有自己的运行规律。因此，在基础设施的开发、建设、运营、管理中要注意全盘考虑、统筹安排。同时
13、，基础设施建设不仅要与社会经济的发展保持同步，还要在各个基础设施子系统之间保持协调的比例关系。在基础设施规划和建设的过程中，必须强调整体性，强调统一开发和协调发展。3服务的非盈利性基础设施具有社会化服务的性质，基础设施建设的主要目的是为了达到一定的社会效果，如改善人民的生活条件和环境，为生产提供更为便利的条件，保证人民的安全等，都是为了满足社会和经济发展的需要。大多数基础设施的使用不是以经济效益为衡量标准，而是以服务范围的大小、服务对象的多少以及服务水平的高低为标准，有些基础设施的使用则是无偿的或者只是象征性地收费。在一般情况下，基础设施大都是由政府规划建设，政府规划和投资建设基础设施一般是以
14、社会效益为出发点，并不指望从项目本身的运营中获得多少经济效益，其着眼点是使经济的运行效率得到提高，以满足需要为主，盈利一般只是参考的条件，经济效益必须服从与社会效益的需要。4发展的规划性基础设施的发展必须与经济和社会的发展相适应，因此，基础设施项目的建设必须根据统一制定的发展规划去建设。同时，由于人力、物力、财力以及建设环境的限制，即使按照发展规划，有些基础设施也不可能在短期内迅速建立起来，必须区分轻重缓急，根据实际情况有计划地逐步建设。5价格的控制性基础设施与社会和经济的发展以及人民群众的生活有着密切的联系，其使用价格的水平与变动往往会对社会各方面产生较大的影响。因此，基础设施的使用价格大多
15、由政府控制，实行政府定价或指导性价格，常常是宁可政府补贴，也不随便涨价。6自然垄断性所谓自然垄断就是由于行业自身的特点决定了这种行业只由一家提供才最有效率，从而形成垄断。这种行业的自身特点就是生产的平均成本下降得很慢，只有在产量达到很高的时候平均成本才能达到最低。基础设施行业几乎都具有自然垄断的性质。7建设的超前性基础设施建设内容广泛，建设项目一般都具有规模大、投资多、施工周期长的特点。而经济和社会的发展需要基础设施建设的同步服务，所以，在基础设施的规划和建设中，一定要注意超前建设，注意各种能力的同步形成。超前和同步主要是社会经济发展的需要。当然，基础设施的超前建设必须以合理规划和对未来经济规模扩张的科学预测为前提，盲目超前、贪大图快只会造成不应有的浪费，导致投资沉淀、成本上升、回收困难。8建设资金回收的间接性由于大多数基础设施项目所具有的非盈利性特点，其建设投入往往无法直接从基础设施的运营收益中收回。除了一
