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1、产业结构政策的条件、背景及其特点一、制定和实施产业结构政策的条件从历史的角度考察，产业结构政策都是在一定的社会条件下形成并取得成效的。这些条件可以分为一般条件和特殊条件。一般条件是指各国都有可能存在的条件，特殊条件是指一个国家特有的条件。首先是经济条件，包括：第一，具备市场经济基本要素。早已形成市场经济体制并崇尚自由竞争机制的英国、美国、德国、法国等自不必说，就是具有政府统治经济传统的日本也是在市场经济体制的框架中实施产业政策的。（注：众所周知，由于各国的国情不同，市场经济体制也有不同的模式，而市场经济体制的共同点在于各种市场经济要素是否在资源配置方面发挥基础性作用，至少在理论和观念上对市场经
2、济体制有共同的认同感。）尽管由于政府的强力干预，使其市场机制经常受到扭曲，但是这个框架中具备了以私有制为主体的独立经营的企业、生产要素市场特别是金融体系、市场中介组织等市场经济的基本要素，这与实行计划经济体制是根本不同的。第二，经济基础和产业竞争力相对薄弱。如上所述，实施产业结构政策固然有弥补市场缺陷的原因，但是前提是当时国家的经济基础和产业竞争力相对薄弱，根本目的或者是基于提高本国的产业竞争力，或者是基于赶超先进国家。美国历史上两次振兴制造业、德国早期对幼稚产业的保护、日本历史上多次“产业振兴”、后起发达的发展中国家实行的不平衡发展战略，都是在其经济基础和产业竞争力比较薄弱的历史条件下进行的
3、。第三，产业结构很不均衡。对于发展中国家来说，要么是经济发展的初始阶段由于殖民统治遗留的产业结构畸形，要么是由于实行赶超战略和不平衡发展战略，需要不断地按照客观需要的产业关联和产业协调来调整失衡的产业结构，实施所谓“适应性”的产业结构政策。我国以往的产业结构政策多数是在产业结构出现严重失衡的情况下被迫采取的，目的主要是缓解经济发展的“产业瓶颈”，是一种“补缺式”的产业政策。第四，经济相对封闭。这里有两种情况。一是在世界各国经济联系不够紧密的历史条件下，一个国家的对外贸易、生产要素的流动、特定产业的发展受国际经济影响较小，可以相对独立地发展某些产业而不必多虑国际社会可能的报复。早期发达的国家一般
4、是在这种意义上的“相对封闭”条件下实施产业结构政策的。二是在世界各国经济通过国际贸易、国际资本流动、国际自然和科技资源转移等途径，已经形成了越来越紧密的联系，而由于政治的或经济的原因，一些国家采取了相对封闭发展战略，并通过包括产业结构政策、贸易保护政策在内的一系列政策措施，将国内的市场和某些产业保护起来，在相对封闭的条件下进行产业结构调整、促进产业发展。在这种情况下，经济的相对封闭既是实施产业结构政策的条件，也是实施产业结构政策的结果。其次是政治条件，包括：第一，有强有力的政府。产业政策被认为是政府干预经济，影响资源配置的强力政策，所以制定和实施产业政策的政府必须拥有：（1）相应的经济资源，如
5、充足的财政收入、数量不菲的资产等；（2）相应的政治资源，如完备的行政组织系统、高素质的政府官员、政府政策和政令的权威性等。自由竞争时期.尽管经济自由主义主张政府只充当市场经济“守夜人”的角色，但是从重商主义者帮助西欧一些国家政府制定的旨在建立自己的工业、海运业和对外贸易优势，到美国、德国、日本等实施产业发展和产业保护政策，都不是“守夜人”的职能所能做到的。进入垄断时期，随着“凯恩斯革命”，宏观经济调控成为各国政府的必要职能。尽管仍然存在着市场调节与政府干预的种种论争。以及在实践中的左右摇摆，但是一个不争的事实是，不论是发达国家还是发展中国家，是市场经济国家还是体制转轨国家，凡是实施产业政策的，
6、都以一个强有力的政府作为主体。第二，该国谋求快速发展或谋求强国地位。产业政策具有比财政货币政策更具有指向性的经济目标。尤其在冷战结束后，各主要大国之间的政治、军事对抗逐步被科技经济实力的较量所取代，发展中国家与发达国家之间的科技经济差距更加突出，提高产业竞争力成为一个国家谋求快速发展或谋求强国地位的关键之一。因此，不论是超级大国以及其他发达国家，还是具有后发优势的发展中国家，实施产业政策说到底都是在新的国际关系中寻求某种国际经济乃至政治地位的表现。第三，国际政治格局具有发展空间。在美国、德国开始工业化的时候，世界政治的超级力量尚处于形成之中；而战后的日本重新进行工业化之际，美国已经在世界政治、
7、经济中扮演重要角色。正是在美国的庇护之下，日本以在军事、政治上对美国的依赖为代价，得以完整地贯彻其工业化发展战略。比如，1955年，经美国批准，日本在没有对外国投资开放国内市场的情况下加入GATT（关贸总协定）；1964年4月日本加入OECD（国际经济合作与发展组织），但是1967年7月以后，才陆续在少数行业开始自由化进程，并且直到1973年5月才完全接受OECD关于资本流入的有关条款（仍有少数行业例外）。目前，世界政治力量的多极化和科技经济力量的单极化（美国），使国际事务变得更加错综复杂。特别是当前世界上唯一的超级大国美国试图在国际政治格局中谋求“单边主义”，在这样的背景下，发展中国家包括体
8、制转轨国家独立实施产业政策的空间已经缩小。再次是历史条件，主要是一个国家处在经济发展的重要历史阶段，面临产业结构重大调整和升级的历史任务。美国南北战争（18611865年）前夕，全国人口80以上还在农村，农业在国民收入中仍占30.8，制造业只占12.1。这个时期美国面临农业革命和工业化的双重历史任务，政府在保证市场机制作用的基础上，采取了推动农业现代化和保护、支持制造业发展的产业政策。南北战争后十多年，19世纪70年代末，美国便在全国范围内完成了产业革命，由农业国开始向工业国过渡。到1884年，美国的工业生产比重已超过农业而占51.95，1890年，美国工业生产总值就达94.98亿元，超过英国
9、、法国和德国，跃居第一。同样，德国、日本、韩国等国作为产业革命相对较晚的后起发达国家或发展中国家，也是在工业化进程中，在面临重要产业发展和提升本国产业结构高度的历史条件下，为实现赶超发达国家，采取了以保护幼稚产业、推进主导产业、援助衰退产业为主线的产业结构政策。从更为广义的角度讲，现代经济增长是在科技进步加速、产业结构变动频繁的进程中实现的。不论是发达国家还是发展中国家，都面临在经济全球化趋势中，主动地调整产业结构，增强产业竞争力，提升产业结构水平的任务。只是由于各国的科技、经济发展水平和经济体制环境的差异，其产业政策的地位、目标、实施方式各有特点。而特殊条件主要是指一国的历史文化传统、国民观
10、念等。例如日本之所以能够在较长时期有效实施产业政策，除了上述一般性条件外，信任和服从政府集权的国民性，以及以民族主义为核心，动员社会资源集中到重点领域进行“全民经济战”的意识。（注：见杨鹏产业政策的阴影，经济管理文摘2001年第20期）这种特殊条件是长期的历史文化传统的产物，其他国家很难效仿。但是，特殊条件属于实施产业政策的充分条件，而不是必要条件。二、产业结构政策面临的新背景既然产业结构政策都是在一定的社会条件下形成并取得成效的，那么考虑我国今后的产业结构政策就应分析所面临的新的历史背景和条件。20世纪末以来，不论国内还是世界的经济格局都在发生重大的变化。其中最主要的是以下三个方面。1. 我
11、国面临产业结构调整和升级的历史任务我国在对产业结构进行“补缺”式的调整中实现了持续高速的经济增长后，从20世纪90年代后期开始持续地小幅回落，从总量角度出现了前所未有的“总需求不足”。而从产业结构角度看，我国农业的基础地位虽然不断得到巩固加强，农产品供给基本满足国民经济的需要，但是技术含量低，相对成本高，劳动生产率低，比较利益下降等，使我国农业发展在开放的环境下面临严峻挑战；我国工业在基本摆脱了能源、交通、原材料“瓶颈”的制约后，早已存在的低水平重复建设，盲目发展一些市场业已饱和的加工工业的问题更加突出，在世界技术进步加速的背景下，我国工业化进程面临着压缩长线产业，改造传统产业，推进高新技术产
12、业等任务，特别是提升技术装备工业，成为我国工业化进程中面临的主要任务；我国第三产业虽然有了长足的发展，特别是商业餐饮业、交通运输业、信息服务业的发展更是世人瞩目，但是第三产业一方面总体比例仍然与我国的人均GDP不相称，另一方面许多服务产业不能满足社会业已存在的需求，如生活服务业、各类信息咨询服务业、旅游业、金融服务业等。特别是与市场经济体制相适应的产业服务业的发展不足如各种形式的中介服务，代理、代办、经纪、拍卖等代理性服务，会计、评估、统计、审计、广告、计算机、市场调查等专业性服务等。以总需求不足为标志，我国在历经20多年高速经济增长后到了必须进行产业结构调整的关口，否则我们不仅不能改变在国际
13、分工体系中处于垂直分工的不利地位，而且还会拉大与发达国家在经济技术上的差距，影响我国经济的持续增长。我国今后产业结构调整的主要特点已经不是适应性的填平补齐，而是加快工业化和农业现代化进程，用技术创新成果改造传统产业，发展新兴产业，实现产业结构的整体升级。2. 经济全球化的实质经济全球化实质上是一场以发达国家为主导，跨国公司为主要动力的世界范围内的产业结构调整。在经济全球化的演进过程中，世界产业结构也发生重组和调整。第一次是在20世纪50年代，美国的钢铁、纺织等传统产业向日本、原西德等国转移，同时率先集中力量发展半导体、通信和电子计算机等新兴的技术密集型产业。第二次是在20世纪60年代和70年代
14、，日本、原西德等国的产业结构转向集成电路、精密机械、精细化工、家用电器和汽车等技术密集型产业，同时把一部分劳动密集型产品的生产转移到新兴工业化国家和地区。从20世纪70年代末80年代初开始，世界产业结构又进入新一轮重组。劳动密集型和一般技术密集型产业从“亚洲四小龙”转移到我国和东盟国家。“亚洲四小龙”等新兴工业化国家和地区发展技术密集型产业，美、日和欧洲发达国家则发展知识密集型产业。以微电子技术、新能源、新材料为中心的新技术迅速产业化，建立起知识密集型产业。这一次产业结构调整，不但表现在一些产业的整体转移，更重要的是同一产业的一部分生产环节的转移，在这次世界范围内的产业结构调整，大体上采取两种
15、形式，一是发达国家之间，通过跨国公司之间的相互交叉投资，企业兼并，在更大的经济规模基础上配置资源，开拓市场，更新技术，从而实现了发达国家间的技术和资金密集产业的升级。二是发达国家把劳动和资源密集型的产业向发展中国家转移，特别是把这些产业包括高技术产业中的劳动密集型生产环节向发展中国家转移。当一国与外部发生经济往来时，必定会引起内部资源配置效率和产业结构的显著变化。毋庸置疑，经济全球化中我国产业结构同样会受到与外部经济相联系的国际贸易、国际金融和国际直接投资三个方面的影响。这就是我国今后实施产业结构政策的国际背景。3. WTO规则与产业结构政策的空间以加入WTO为标志，我国产业结构政策的空间已经
16、发生明显变化。从国际规则来看，乌拉圭回合和迅猛发展的经济全球化改变了以往实行的国际规则，一些在20世纪中叶实施的国际规则在21世纪则不再被允许。比如自20世纪50至70年代，日本、韩国当局政府通过关税和配额等手段大规模对特殊产业进行保护，严重阻碍了外国直接投资（FDI）发挥作用，但是尽管日、韩两国的某些做法违背了GATT关于自由贸易的基本原则，它们也如愿地加入到这一国际组织当中。而中国在历经十余年的漫长谈判，最终加入WTO之后，必须对外开放贸易和直接投资领域，其开放程度是上一世纪5070年代发展中国家前所未有的，外国投资者将在一些以前完全被禁止的部门享受国民待遇，并且诸如贸易数量限制等产业政策手段将不再允许使用。三、产业（结构）政策的新动向在国际国内新的背景下，各国的产业结构政策并非是一种必须摒弃的政府经济政策，而是在本国基本国情的基础上适应条件的变化，因而具有一些新的动向。1. 关于美国“没有产业政策”的产业政策众所周知，美国历史上有着较长时期经
