治理“城中村”做好外来人口管理服务

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1、治理“城中村”，做好外来人口管理服务作者：张斌来源：检察风云创新社会管理理论2014年第06期记者：张院长，您好。在城市化进程中，“城中村”的现象备受关注。由于外来人口的大量 聚集，给“城中村”管理带来了巨大的困难，在您看来，在城市治理体系中人口综合管理服务工 作的核心和关键在哪里？张斌院长：党的十八届三中全会明确提出国家治理体系和治理能力现代化的目标和要求。 当前，城市特别是特大型城市的人口综合管理服务工作是社会治理中的重要内容。对此，我们 必须深入贯彻落实全会精神，在人口综合管理服务工作中注意以下几个核心内容：第一，处理 好人口调控中管理与服务的关系。上海作为特大型城市，近年来来沪人员的规

2、模持续增长以及 人口结构的不均衡，引发了一系列社会的问题，对城市运行造成了巨大的压力。然而，城市问 题的关键不是人口过多，更多的原因在于城市的治理能力和服务能力不足。管理是自上而下的 管控，治理则强调各方参与和系统完善。将管理纳入治理和服务当中，践行“城市让生活更美 好”的理念，通过提升治理和服务水平做好来沪人员的管理，是今后上海人口调控的发展方 向，也更加有利于经济社会的进步发展。第二，处理好人口调控中总量与结构的关系。在城镇 化持续推进的大背景下，近年来来沪人员总体数量快速增长，严格控制人口规模，在当前具有 非常现实的必要性和紧迫性。但是，我们也要注意到，上海等特大型城市的成长过程中，缓解

3、 人口流入与城市资源的紧张关系，单纯依靠总量控制手段难以顺利实现目标。相比较而言，来 沪人员结构的调整更具有长远性和根本性。我们应当在人口调控过程中坚持开放包容的城市精 神，努力调控人口结构，扩大城市发展所亟需的人口资源特别是高素质人才的进入渠道。第 三，处理好人口调控中行政与法治的关系。法治提供了城市管理和运行的秩序，法治推动市场 秩序和社会秩序的形成，法治能够实现社会不同群体的权利和利益协调。有效解决人口和城市 发展的内在冲突，本质上需要法治建设。通过强化法治推进人口管理和服务工作，才能有效提 高城市的运行水平和运行质量。人口调控需要依靠政府的行政性手段加以推进，政府需要时刻 坚持法治思维

4、和法治方法，坚持符合人口流动规律的政府管理和公共服务，对人口流动和结构 调整进行合理引导。记者：浦东新区是上海改革开放的前沿，同时也面临着人口快速增长所带来的城市管理挑 战，请问浦东法院在服务浦东新区人口调控工作中有何探索实践？张斌院长：加强人口综合管理，是当前上海城市发展面临的全局性重大课题，也是浦东新 区的重点工作之一。“城中村”的治理也应当且必须通过有效的人口管理措施来控制流入的人口 规模，从而解决“城中村”的治理困境。人民法院应充分发挥自身职能，为推进人口综合管理工 作提供良好的司法服务。我院对该项工作高度重视，围绕新区总体要求，立足司法职能，创新 工作机制，努力实现人口发展与城市整体

5、发展的协调平衡，为浦东“二次创业”和城市法治建设 营造良好的社会环境。具体来说，一是妥善处理行政争议，支持政府依法调控。充分发挥行政 审判支持和监督行政机关依法行政的职能，精心审理因推进人口调控而引发的行政诉讼案件， 尊重行政机关为查处“六小行业”无证无照经营、整治群租、整治“三违”等工作依法作出的选择 和判断，在坚持合法性审查的基础上积极支持相关政策、措施。依法受理涉人口调控的罚款决 定、要求缴纳强制拆除费用决定等非诉行政执行案件，符合条件的及时作出准予强制执行裁定 并予以执行。二是依法审理刑民案件，发挥司法规范功能。精心审理涉人口调控类刑事案件， 有效惩治妨害公务、寻衅滋事、侮辱诽谤等阻碍

6、、影响执法工作正常进行的刑事犯罪，贯彻宽 严相济刑事政策，注重相关案件对社会的警示和对违法犯罪行为的震慑作用。审理好涉人口调 控工作的相邻纠纷、土地流转纠纷等民事案件，推进“三违”整治工作;审理好房地产租赁纠纷 等民事案件，支持“群租”整治工作;审理好劳动争议、企业破产案件，配合人口就业管理及产 业结构调整，依法保护各方当事人合法权益，注重发挥司法裁判的规范、引导作用。三是加强 预防联动处理，有效化解矛盾纠纷。针对受理的涉人口调控的案件实施专项报告制度，对其中 存在矛盾激化风险的案件，充分做好预案，贯彻全程化解和争议实质性解决原则，注重兼顾群 众个体利益需求和区域转型发展的公共利益，维护社会和

7、谐。坚持多方联动的工作方式，建立 并完善“三级四层”纠纷化解网络，对于可能导致群体性事件或影响来沪人员服务管理工作有效 推进的纠纷，协同各方力量推进矛盾化解工作。四是拓展法制宣传渠道，营造良好舆论氛围。 对于社会关注度高、案情典型、法制宣传意义较大的涉人口调控案件，通过案例引入，以点带 面、以案说法，提高法制宣传的效果。同时，还加强与社区、街镇协作，推进专项宣传服务活 动，2012年以来，共举办“春天的蒲公英”等宣讲活动 200余场，开展“法官在身边”宣传服务工 作，覆盖社区人口 50余万人，设立“外来务工人员维权岗”，服务外来人员 1500余人次。加强 对来沪人员服务管理工作的重点区域、重点

8、人群的宣传，普及相关法律知识，进一步提高人口 调控工作法制宣传的效果。记者：据了解，浦东36个街镇中 24个是农业镇，因种种原因而或多或少地在各处滋生着 非法占地、违法搭建、违法种植的“三违”现象。浦东惠南镇率先打响了该镇“三违”整治集中拔 点行动的第一枪。在服务“三违”整治工作方面，浦东区法院有何举措？张斌院长：“三违”问题越来越成为制约区域经济健康发展、完善城市规划、加强人口调控 中亟需监管并予以破解的难题。我院积极落实区委关于“三违”整治的工作要求，不断加强对服 务新区“三违”整治相关工作举措的探索和实践。我们专门成立了一个服务新区“三违”整治工作 领导小组，具体负责涉“三违”整治的审判

9、、执行及司法服务延伸工作的组织、部署。另外，我 们还专门出台了一份服务意见。在深入调研、论证的基础上，我院制定了浦东新区人民法院 关于服务新区“三违”整治工作的若干意见。意见围绕工作机制健全、案件审理、审判延伸等 方面，对我院服务新区“三违”整治工作进行了全面的规范，明确了具体的工作要求。在具体的审判工作中，对于涉“三违”行政案件，尊重行政机关为整治“三违”而依法作出的 选择和判断，在坚持合法性审查的基础上积极支持行政机关采取的相关行为、措施。2012年 以来，共审结涉“三违”行政案件 36件。对于涉“三违”刑事案件，贯彻宽严相济刑事政策，确 保定罪处罚的公平公正，注重相关案件对社会的警示和对

10、违法犯罪行为的震慑作用。2012年 以来，共审结非法占用农用地罪案件4件，涉及被告人6人，涉及非法占用的农用土地约 83.25亩。对于涉“三违”民事案件，依法保护各方当事人合法权益，注重发挥司法裁判的规 范、引导作用。在涉“三违”案件执行工作中，加大执行力度，优化执行方法，提升执行效果。我们在司法服务“三违”整治工作中，特别强调与其他职能部门的沟通交流，增强整治合 力。通过座谈、走访、信息反馈等方式，及时通报涉“三违”整治案件审判情况，并就“三违”整 治工作中的执法主体、执法程序、法律适用等问题，及时与“三违办”、法制办、城管执法局、 规土局等部门进行交流沟通，主动提供司法意见和法律咨询，促进

11、依法行政与公正司法的良性 互动。注重风险预警工作。就案件审理中发现的行政执法中存在的问题，加强研判，发送相关 司法建议，及时向有关机关提出改进意见。对于涉“三违”整治的典型案例，及时整理，深入分 析和总结执法经验和不足，及时向相关部门反馈，充分发挥典型案例规范行政执法、促进依法 行政的作用。坚持多方联动的工作方式，对于可能存在矛盾激化、导致群体性事件或影响“三 违”整治工作有效推进的纠纷，加强与案件所在社区、相关职能部门的联动，提前做好维稳预 案，协同各方力量推进矛盾的化解工作。记者：党的十八届四中全会对全面推进依法治国进行了具体部署，在贯彻落实四中全会精 神、推进依法治国的大背景下，浦东区法

12、院对于进一步加强人口调控的司法服务工作有什么样 的思考和探索？张斌院长：党的十八届四中全会进一步强调了司法在整个依法治国进程中的重要功能，强 调了司法公正对社会公正的引领和保障作用。在贯彻落实四中全会精神，切实推进法治中国建 设的背景下，我们要进一步加强人口调控的司法服务工作，就要真正做到以下几个方面：第 一，进一步强化全面服务支持理念。加强人口调控，推进来沪人员服务管理，是浦东新区加快 转型发展、推进二次创业的必由之路，是探索社会治理创新，促进人口与经济社会协调平衡发 展的重要举措。这项工作牵涉面广，情况复杂，涉及法律与政策、市场自由与政府管理等多重 关系，对司法服务的需求也呈现多样化、综合

13、化的特征。对此，我们必须根据人口服务管理的 总体目标，全面把握人口调控工作对法院工作的新要求和新任务，进一步增强服务大局的主动 性，科学谋划、积极推进，坚持更新司法理念、创新审判模式、发挥审判职能，为人口调控工 作提供更加全面、有力的司法服务。第二，进一步推进法治政府建设。坚持依法治国、建设法 治政府，其实质就是决策与实施时牢记职权法定，坚持规则意识和程序意识，在法律的授权范 围内和法律所确定的规则下开展工作。法院在服务人口调控工作中，一方面要严格依法公正审 判相关案件，另一方面，要健全与相关部门的沟通联络机制，及时通报涉人口调控和来沪人员 服务管理案件审判情况，并就相关工作中的执法主体、执法

14、程序、法律适用等问题，及时与政 府部门进行沟通交流，主动提供司法意见和法律咨询，促进依法行政与公正司法的良性互动。 第三，进一步推动“两个效果”统一。在新媒体环境下，涉人口调控案件的处理，可能影响民众 乃至全社会对我们社会环境和开放包容的认知，影响社会的和谐稳定，这就要求法院在涉人口 调控案件审理中，必须兼顾法律效果与社会效果，兼顾积极支持与风险控制，不缺位，同时也 不错位、不越位，在依法裁判的基础上，积极创新解纷方式，通过案件的公正高效处理，引导 社会朝着正常、有序的方向发展，更好地实现人口调控司法服务的良好效果。第四，进一步落 实改革创新举措。随着人口调控工作深度和广度的不断拓展，人口综合

15、服务管理相关案件的审 判工作必然面临诉讼数量增加、新型疑难案件出现、法律滞后甚至空白、规范适用冲突等一系 列问题。对此，我们必须结合人口调控工作的具体实践，围绕相关案件中的疑难、复杂法律问 题，加强调查研究，结合司法改革进程，在充分体现法律原则和法律精神的基础上，优化司法 职权配置，加强审判组织建设，创新案件审判方法，着力形成可复制、可推广的人口调控工作 司法服务模式，切实增强相关工作的司法支撑力度。记者：人口综合管理服务工作涉及面广，需要不同的部门乃至社会各方力量的共同参与。 对于共同推进人口综合管理服务与城市法治，您有何认识和建议？张斌院长：如您所说，人口综合管理服务工作不是哪一个部门的事

16、，甚至不只是政府机关 的事，而是需要立法、行政、司法机关以及全社会各方力量的共同努力。在我看来，加强和改 进人口管理服务工作过程中，以下几个方面应当是各方共同努力的重要内容：第一，切实保障 来沪人员合法权益保护。“以人为本”是我们工作的重要准则，在加强人口综合管理服务过程 中，每一项政策和举措，都应当把对人的关怀和人的价值实现放在首位，高度关注来沪人员的 合法权益，积极创新管理服务方式，兼顾法律效果与社会效果，兼顾积极支持与风险控制，在 保障来沪人员基本公共服务的基础上，进一步优化管理方式，引导社会朝着正常、有序的方向 发展，更好地实现人口调控的良好效果，促进社会和谐发展。第二，强化政府依法行政。在人 口调控工作中，政府承担着最主要的责任。这就要求进一步强化依法行政理念，推进法治政府 建设，在决策与实施中坚持职权法定，坚持规则意识，在法律的授权范围内和法律所确定的原 则下开展工作。特别值得注意的是，对法治的要求逐渐提升，依法行政在当下已经由过去的结 果合法性转变为程序合法性，如果因为程序问题导致违法，即使结果正当，也属于