产业用地政策实施工作指引2019年版

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1、产业用地政策实施工作指引（ 2019 年版）第一章 总则第一条（产业用地政策含义） 产业用地政策是指国务院、 国务院办公厅及自然资源部等部门的规范性文件中规定的 适用于特定行业的用地政策。上述特定行业不包括房地产 业。本指引引用的相关文件清单见附录，并可在中国政府网 （ ） 或自然资源部门户网站 （ ） 查询。第二条（产业用地涉及的内容） 本指引重点对上述特定 行业涉及的国土空间规划、土地用途管制、土地利用计划安 排、土地供应、土地利用、不动产登记等涉及的政策要点予 以归纳说明。第三条（产业用地基本原则） 地方各级自然资源主管部 门应当遵守国家有关法律法规规章和产业用地政策规定，落 实国土空间

2、规划的管控要求，在保障产业发展用地中坚持规 划确定用途、 用途确定供应方式、 市场确定供应价格的原则。第四条（平等对待各类用地主体） 地方各级自然资源主 管部门执行产业用地政策时，应当坚持公平、开放、透明的市场规则，对产业用地中各种所有制经济一视同仁、平等对 待，防止排除、限制市场竞争等不规范行为。第二章 土地供应基本规定第五条（划拨方式取得国有建设用地使用权） 符合划 拨用地目录 （国土资源部令第 9号）规定的建设用地项目， 方可以划拨方式提供国有建设用地使用权。划拨国有建设用 地使用权人应当按照划拨决定书规定的用途和使用条件开 发建设和使用土地。未经有批准权的市、县人民政府自然资 源主管部

3、门批准，划拨国有建设用地使用权不得擅自转让、 出租。除划拨决定书、法律、法规、行政规定等明确应当收回 土地使用权重新出让的外，划拨国有建设用地使用权人申请 办理有偿使用手续的，自然资源主管部门应当依法依规予以 办理。第六条（出让方式取得国有建设用地使用权） 工业、商 业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两 个以上意向用地者的， 应当以招标、 拍卖或者挂牌方式出让。符合协议出让国有土地使用权规定（国土资源部令 第 21 号）的相关条件和要求的国有建设用地使用权，可以 协议方式出让， 按照协议出让国有土地使用权规范 （试行） （国土资发 2006 114 号）办理出让手续。以协议方式

4、出 让国有建设用地使用权的出让金不得低于按国家规定所确 定的最低价。依法以出让方式取得的国有建设用地使用权，在使用年 限内可以转让、出租、抵押等。第七条（改变土地用途） 依据土地管理法城市房 地产管理法的规定，建设单位应当按照国有建设用地使用 权出让等有偿使用合同的约定或者国有建设用地划拨批准 文件的规定使用土地。确需改变土地用途的，经有关人民政 府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。 经批准改变土地用途的，签订国有建设用地使用权出让合同 变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，相应 补缴国有建设用地使用权价款，按规定办理不动产登记。第三章 产业用地政策实施第八条（可按原

5、地类管理的情形） 各地要依据国土空间 规划积极引导产业项目合理选址，尽量利用未利用地及存量 建设用地等，不占或少占耕地，严格保护永久基本农田。依 据下列规定使用的农用地或未利用地，可按原地类认定和管 理，并严格按照规定条件使用土地。（一）依据关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见（国土资规20155号）的规定，光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地 的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地 类认定。依据关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地 的意见（国土资规20178号）的规定，对深度贫困地 区脱贫攻坚中建设的光伏发电项目国家能源局、国务院扶 贫办确定

6、下达的全国村级光伏扶贫电站建设规模范围内的 光伏发电项目，以及符合当地建设要求和认定标准的光伏复 合项目，其光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地的，在 不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质。其中，农用地、未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面 积按照光伏发电站工程项目用地控制指标（国土资规201511 号）核定。（二）依据关于支持旅游业发展用地政策的意见（国土资规201510号）的规定，旅游项目中属于自然景观用 地及农牧渔业种植、养殖用地的，不征收（收回）、不转用，按现用途管理。（三）依据促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018-2020年）（发改综合20181465号）的规

7、定，经市 县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和旅游等主管 部门认定为仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，自然资源主管部门在相关设施不使用永久基本农 田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业 种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。超出特定旅游季节未恢复原 状的，由市县发展改革、住房城乡建设、农业农村、文化和 旅游等主管部门责令恢复原状。（四）依据关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意 见（旅发2016148号）的规定，对自驾车旅居车营地 的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固 化地面的前提下，可按原地类管理。

8、（五）依据全国冰雪场地设施建设规划（2016-2022年）（体经字2016646号）的规定，对利用现有山川 水面建设冰雪场地设施， 对不占压土地、不改变地表形态的， 可按原地类管理。第九条（土地利用计划安排） 各地要根据国家产业政策、 国土空间规划和当地产业发展情况，统筹使用新增和存量建 设用地，合理安排用地计划指标，优先支持符合产业政策的 项目用地，服务民生设施建设，促进产业创新发展。（一）依据国务院关于促进外资增长若干措施的通知（国发201739号）的规定，允许各地在符合经济社会发 展规划、土地利用总体规划、城市总体规划的前提下，对国 家级开发区利用外资项目所需建设用地指标予以优先保障，

9、做到应保尽保。（二）依据国务院办公厅关于进一步激发社会领域投 资活力的意见（国办发 201721 号）的规定，各地要将 医疗、养老、教育、文化、体育等领域用地纳入国土空间规 划和年度用地计划，农用地转用指标、新增用地指标分配要 适当向上述领域倾斜，有序适度扩大用地供给。（三）依据国务院办公厅关于完善国家级经济技术开 发区考核制度促进创新驱动发展的指导意见（国办发 201614 号）的规定，省级人民政府在用地指标中可对国 家级经济技术开发区予以单列，优先安排创新创业企业用 地。（四）依据国务院关于进一步支持小型微型企业健康 发展的意见（国发 201214 号）的规定，对规划建设的 小企业创业基地

10、、科技孵化器、商贸企业集聚区等，要优先 安排用地计划指标。（五）结合本地区实际， 优先安排产业发展较快的地区、 集聚区及使用未利用地发展产业的用地计划。第十条（国有建设用地供应计划安排） 市、县自然资源 主管部门应结合产业用地政策要求和国土空间规划，依据 国有建设用地供应计划编制规范（试行）（国土资发 2010117 号）的规定编制年度国有建设用地供应计划，科学安排国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方 式。符合下列规定的，可优先纳入供应计划：（一）国务院及其职能部门发布的产业发展规划中明确 的重点产业。（二）国务院及其职能部门发布的产业促进政策中明确 的重点产业。（三）县级以上地方人民

11、政府依据前述规划、政策明确 的本地区重点产业。各地制定国有建设用地供应计划，要根据国家对养老、 教育、医疗、体育等公共服务设施建设的政策要求，合理确 定并保障土地供应规模。依据国务院关于促进外贸回稳向 好的若干意见（国发 201627 号）的规定，中西部地区 要加大加工贸易产业用地保障力度，优先纳入供地计划并优 先供应。第十一条（土地用途的确定） 市、县自然资源主管部门 在组织产业用地供应时，在城市、镇规划区内以出让方式供 地的，应按照城乡规划法 的规定， 依据控制性详细规划， 提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作 为出让合同的组成部分。国家支持发展的新产业、新业态项目用地，符

12、合国土资 规 2015 5 号文件规定的，可以按照相关规定确定土地用 途。对现行国家标准分类中没有明确定义的新产业、新业态类型，市、县自然资源主管部门可按照国土资规2015 5号文件规定，结合土地供应政策要求和当地产业发展实际需 要，商同级产业主管部门提出规划用途的建议意见。市、县自然资源主管部门在签订国有建设用地使用权出 让合同时，合同中的宗地用途按国家标准土地利用现状分 类（GB/T21010 2017）规定的土地二级类填写，规划条 件与土地利用现状分类无直接对应类型的，应研究确定 对应的土地二级类的类型，必要时可征求产业、投资部门意 见。鼓励地方自然资源主管部门研究制定城乡规划用地分类

13、与土地利用现状分类对照表，经批准后统一执行。依据国土资规 20155 号文件的规定，新产业新业态 发展中工业用地、科教用地兼容该文件规定的用途设施（不 包括商品住宅）建筑面积不超过 15的，仍按工业、科教用 途管理。其他情形下，同一宗土地上兼容两种以上用途的， 应确定主用途并依据主用途确定供应方式；主用途可以依据 建筑面积占比确定，也可以依据功能的重要性确定，确定主 用途的结论和理由应当写入供地方案，经批准后实施。第十二条（配套设施建设纳入土地供应条件的情形） 依 据国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见（国办发 20195 号）、国务院办公厅转发卫生计生委等部门关 于推进医疗卫生与养老服务相

14、结合指导意见的通知（国办 发 2 0 1 584 号）、国务院办公厅关于加快新能源汽车推 广应用的指导意见 （国办发 201435 号）、国土资规2015 5 号、国土资规 201510 号、关于支持电影发展若干经 济政策的通知（财教 201456 号）等的规定，对新能源 汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区 居家养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、 旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有 密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用 地时，将其建设要求纳入供地条件。市、县自然资源主管部门应主动告知相关部门上述配建 政策，对相关部门提出的配建

15、和建成后资产移交及运营管理 要求，市、县自然资源主管部门经研究认定符合控制性详细 规划和用地标准，且不影响供应环节的公平、公正竞争的， 可依法先将配建要求纳入规划条件后，再行纳入供地条件。第十三条（支持土地复合利用的情形） 依据国土资规 20155 号文件的规定，鼓励开发区、产业集聚区规划建 设多层工业厂房、国家大学科技园、科技企业孵化器，供中 小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。标准 厂房用地按工业用途管理，国家大学科技园、科技企业孵化 器实行只租不售、租金管制、租户审核、转让限制的，其用 地可按科教用途管理。第十四条（办理划拨国有建设用地使用权） 地方各级自 然资源主管部门在执行划拨用地目录和有关产业用地政 策时，应当保持本地区划拨国有建设用地使用权供应要求、 程序、划拨价款标准和权能的一致性，不得对民间投资、外 商投资项目区别对待。市、县自然资源主管部门划拨国有建设用地使用权时， 在符合国土空间规划的前提下，可以建设项目审批、核准、 备案文件记载的项目建设内容为依据判断是否符合划拨用 地目录，不得以建设单位投资来源为民间投资、外商投资 或政府和社会资本合作等为由限制申请划拨用地。对于划拨用地目录明确要求“非营利性”或“公益 性”的建设用地项目，自然资源主管部门方可要求建设单位 提