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1、【数据库】经济类2006年四季度【文献号】450【原文出处】当代经济科学【原刊地名】西安【原刊期号】20065【原刊页号】19【分 类 号】F13【分 类 名】社会主义经济理论与实践【复印期号】200612【标 题】中国农村土地制度改革模式探索【标题注释】在本文写作过程中，得到世界银行农业经济学专家李果先生、国务院扶贫办外资项目管理中心副主任欧清平先生指导，在此表示感谢！【作 者】张琦【作者简介】张琦，北京师范大学经济与资源管理研究院，北京100875张琦(1963- )陕西眉县人，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授、经济学博士，研究方向：土地制度与政策。【内容提要】农村土地制度不仅是中国
2、革命的根本性问题，在相当长时期内，仍将是中国现代化建设的最基础问题，尤其是当前解决“三农”问题的迫切性及中国建立和谐社会目标是否已经构成了土地制度新突破的能量呢？果真如此，那么，条件是否具备？时机是否成熟？本文通过对我国农村土地制度的局限性和存在的问题分析后认为，中国农村土地制度改革已经到了必须进行所有制变革的时候了。而考虑到中国具体实际和改革面临的阻力，笔者提出了改革的战略思路是：第一阶段实行土地股份所有，市场化经营；第二阶段实行农村土地农民个人所有制。【摘 要 题】“三农”问题【关 键 词】土地制度/股份所有/农民个人所有制【正 文】一、现行中国农村土地制度体系自身存在的问题与矛盾自195
3、0年以后，中国土地制度发生过几次大变革，到目前为止，中国农村土地制度已基本定格在土地承包责任制的框架上。尽管中国经济体制改革是从农村土地制度开始试点并引发了整个经济体制改革，也取得了相当的成功，而中国经济也已经度过了短缺经济而进入到了剩余经济新阶段，但土地制度以及土地产权关系所带来的经济关系在新的条件下面临着越来越多的问题、矛盾。主要集中在：(一)产权关系模糊问题仍未彻底解决虽然我国从1978年以后，逐步理顺了农村土地产权关系，但当时主要是解决农村计划经济体制对农民束缚问题，实行土地联产承包责任制后，促进了经济的全面恢复，但在此之后的农村经济体制改革、农村管理体制变革，与城市经济体制改革相比，
4、显然缓慢多了，长期被掩盖和忽视的问题及矛盾在今天已明显地显现出来：1. 土地所有权法律界定上的模糊性。按照我国宪法和土地管理法规定，农村土地是集体所有制，但却未规定所有制主体究竟是乡镇政府、村委会，还是自然村？如果是乡镇一级，显然集体所有制显得过大，放在村委会一级从规模和可行性上不存在问题，但从历史上说大多是以自然村为单位的，因此，确定在自然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定，必然出现混乱，事实上所有土地关系中存在的问题，都或多或少、直接和间接的与土地产权关系不清晰有关联。2. 所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。一般来说，所有权并不仅仅是
5、承包权这样狭小范畴问题，可能在现实中，农村承包权似乎发挥着所有权作用，但这实际上是一种误解，尤其是当农村土地产权发生变化及土地进行产权交易时，承包权的权益是无法替代所有权的，承包人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的，如土地交易中的实际收入，承包权是不能获得完全土地交易收益的，所谓土地补偿，仅仅是一种承包权补偿，绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国农村土地承包法在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目标的，但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”，也就是说，农村土地承包法是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的，即将农民土地使用权在法律
6、制度上予以确定，然而，农村土地承包法中在总则后具体内容却用了土地承包权，这说明我国目前在农村土地承包法法律上对于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围，是一种模糊处理，这对稳定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。在产权模糊不清的情况下，是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合理的土地制度体系的。这样的后果就是，现行土地所有权似乎是集体所有，但实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡，但反过来，农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约，又是一种缺乏较完整的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻，集体所有权虚设，农户
7、所有权缺乏与扭曲，使用权不完全。形成了目前我国农村土地产权上的多重主体(即作为法律所有者的集体，实际上履行所有权职能的国家可以征用，实际上占有土地并使用土地的农户)。表面上的多重主体与实际上的无主体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根基和契机。(二)土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存其一，是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承包责任制，本来是“分”的层次扩展，但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化，使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳，其服务、协调作用功能完全软化，有些地方还形成了集体与农户之间的对立，集中表现就是集体经济积累
8、减少，有些地方甚至荡然无存，诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱，自我发展自我保护机制断链，呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。其二，土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具，从而，表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权，无所有权，村委会既是行政组织又是经济组织，又是承包土地的发包方，这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目(如搞土地规模经济、建设商品基地等)，利用各种机会(如建设开发区、修筑公路、招商引资等)，侵犯或出卖农民利益。所以，正是土地产权不清
9、造成了国家、集体、农民的互相侵权，大量土地被非法买卖、出租、转让等。当前农村信访中相当大的比例均与农村土地有关1。(三)城乡土地所有权的巨大差异，导致农村土地所有权不公平待遇自1978年以来，在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中，既有政策性调整，诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台，对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用，也有土地制度和法律的不断完善，如以土地管理法等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施，保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国土地管理法第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用
10、权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，也就是说，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到2004年国务院下发关于深化改革严格土地管理的决定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动，但也缺乏可操作性。按目前的法律，作为农地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定，而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的，即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知，中国实行城市土地国有制，农村土地集体所有制，应当说这一
11、制度没有什么错，只要符合农村和城市实际，完全是可以的，我国几十年来也一直实行着这一制度，但是，在实际运用中，农村土地和城市土地在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别，农村土地所有者的产权变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转，而没有出让权，这实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让，必须国有化后，由国家进行出让，其他任何人都不允许转让土地，显然，这是一种极其不平等的制度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结果，那是短期结果，是可以通过自身努力来改变的话，那么，制度、法律上不平等和不公平则是长期的，是无法通过自身来改变的。(四)土地征用制度
12、与征用标准是对农民利益的掠夺工业化、城市化发展是经济发展的必然过程，也是经济发达的重要标志，伴随这一过程的生产要素也将发生变化的是，农村人口向城市和城镇加速转移，农村耕地大量减少，城市土地不断扩大，而保证工业化、城市化做法之一就是实行农村土地国家征用制度。这种征地补偿标准体制存在两个缺陷。一是我国采取的土地征用补偿标准，根本没有反映市场经济条件下被征用土地资产价值，仅仅是一种土地产值标准，而土地补偿费并不是土地交换价格的全部，因此是很不合理的。事实上，农村土地国有化，应当是所有权与所有权之间的市场交换行为，使价格的全部价值，仅仅用支付土地补偿费来实施的，是不平等的，它不仅使农民利益受损，而且，
13、也让农民失去了生活和就业保障。因为承包地，不仅是农民的就业保障和生活来源，也是国家给予农民最基本的生存权利，一旦失去了土地，农民就失去了生存依赖和社会保障2。据有关专家估计，改革开放以来农民以土地的“税、租、费”等名义被拿走的资金有大约15000亿元(迟福林)。1987年至2002年全国非农占用耕地直接剥夺农民土地净收益高达30000亿元(陈锡文，韩俊，叶兴庆)。这些都是由于“农村集体土地所有制”在产权制度体系中的不平等造成的。因此，可以说，现行的农村土地制度无法从根本上解决城市化过程中农用土地非农化与农村人口不断增长、农民收入和就业之间日益激烈的矛盾，无法形成良性的土地等价交换体系，土地征用
14、制度已经给农民利益造成了巨大损害，已经不适应当前经济发展新格局。二、制度改革的艰难选择根本性变革还是逐步完善？面对以上的矛盾和问题，中国农村土地制度究竟是采取全面改革还是进行制度完善？假如要改革，那么，是否具备了条件，或者反过来说，当前中国农村经济和国家所拥有的条件是否可以满足改革所必要的条件，还是只能满足进行制度完善所具备的条件。深入地了解这些，是进行农村土地制度改革涉及的前提条件。(一)制度改革和完善的必要性和充分性思辨制度改革是对不合理经济关系的重新调整和新的经济关系的建立，因此，制度改革应有必要性和迫切性，同时还要有充分性和改革的可行性。但经济关系的调整有两种办法，一种是完全的制度改革
15、，形成新的制度体系，也就是说，改革是对原有的制度体系进行较大范围的关系变革，是对原有的制度体系上的全面改变。一种是对原有制度体系中的不合理、不规范因素进行调整和完善。一般来说，改革原有的制度须具备以下必要条件：其一，原有的制度体系，已经无法解决新出现的问题和矛盾。其二，新问题和新矛盾主要是由于制度本身缺陷直接带来的，不进行全面改革就无法克服和改变。其三，新问题和新矛盾已经成为生产要素、市场要素流动与配置高效化的主要障碍，改革有迫切性要求。其四，原有的制度体系效用持续减弱以至于无法发挥作用，并可能开始起相反作用，即正效应已经小于自身带来的负效应。与此同时，要使改革取得成功，还须具备以下足够的充分
16、条件。其一，原有的制度主体与客体有改革的意愿和内在要求。其二，改革的条件已经具备，包括整个经济体制转化的市场条件、自然和经济条件以及物质条件均已具备。其三，改革的时机成熟，当前进行改革是最佳的良机，否则就会错失良机。其四，比较改革成本的大小与不改革带来的损失。其五，这项改革已经成为影响社会、国家或者当前国家主要的影响因素，并确定为当前的任务。因为这关系到改革是主要矛盾还是次要矛盾，假如是主要矛盾时，改革的力度就会大，改革推进的速度就会快，改革就会更彻底一些。相反，假如土地制度存在的问题并不是当前国家和政府工作的主要任务和重点时，改革的进程、力度就会小一些，制度改革就会采取渐进性模式，因为，此时，这项改革仅仅是其他改革的一项配套改革。改革而制度完善则是在原有的制度体系框架下，针对其制度实施中出现的问题和矛盾，进行局部的较
