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1、四川省广元市利州区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制实施方案广元市利州区人民政府二一四年十月目 录一、利州区改革试点背景1（一）利州区经济社会发展的总体情况1（二）利州区农田水利建设与管理状况21、水利设施建设状况22、水利设施管理状况3（三）试点任务及通过试点解决的主要问题41、解决农村水利工程产权不明的问题42、解决群众对项目建设缺乏热情的问题43、解决农村水利工程缺乏管护经费的问题54、探索工程管理模式的问题55、解决重建轻管的问题66、解决农村水利工程所有权人建设投入的主动性、能动性不强的问题6（四）开展改革试点具备的工作基础和条件71、领导重视、部门协调72、前期工作扎实有力
2、73、干部群众积极性高7二、利州区试点思路8（一）指导思想8（二）基本原则8（三）目标任务和实现途径91、目标任务92、实现途径10三、试点内容及对策措施11（一）改革项目的实施方式111、建立项目建设管理公开公示制度112、完善项目建设方式123、完善项目补助方式13（二）明晰和移交工程产权154、产权确权和移交155、搞活经营权18四、预期成果21（一）改革出台的办法211、项目实施方面212、产权确权和移交方面21（二）积累的经验21（三）改革试验对利州区水利发展的影响22（四）试点可能面临的障碍、存在的困难22（五）改革可能的隐患、风险及防控措施23五、保障措施23（一）加强组织领导2
3、3（二）强化动态管理24（三）加大指导力度24（四）实施绩效考核24六、我区产权制度改革进度安排25（一）试点项目实施步骤25（二）产权确权和移交实施步骤2626广元市利州区农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案按照水利部办公厅关于印发农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点实施方案编制提纲的通知要求，我区拟定在13项试点任务中选取5项作为试点任务。一、利州区改革试点背景（一）利州区经济社会发展的总体情况广元市利州区辖3乡、7镇、8个街道，192个村、53个社区，幅员1536平方公里，常住人口53万。2013年底实现地区生产总值178.3亿元，三次产业结构比为5.1：56
4、.6：38.3，工业化率、城镇化率分别达52%、77.1%，全面小康实现程度达86%。在全省实施“多点多极支撑”发展和秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚的大格局中，按照省委“加快发展川东北经济区”和“实施四大片区扶贫攻坚行动”的总体布局，结合实际走特色化、差异化发展路子，明确了走在四川省“夯实底部基础”的前列、走在秦巴山区“实现全面小康”的“两个前列”的战略定位。预计到2016年，全区生产总值将突破300亿元，地方公共财政预算收入超过7亿元，区属工业总产值力争突破400亿元，辖区工业总产值达到1000亿元以上，城乡居民人均收入分别实现2.8万元以上、1万元以上，全面小康实现程度达到92%以上。按照十
5、八大确立的“两个倍增”目标分析，利州区生产总值将比全国提前五年实现翻番，比全省提前一年实现翻番，与全市同步实现翻番；城乡居民人均收入将比全国提前四年、与全省全市同步实现翻番。预计到2020年，利州区生产总值将比2010年翻两番以上，城乡居民人均收入将比2010年翻两番左右，届时全区人民将实现更高水平的全面小康。（二）利州区农田水利建设与管理状况1、水利设施建设状况建国以来，全区人民经过六十多年艰苦卓绝的奋斗，在水利建设上取得巨大成就。解放初期全区仅有山坪塘510口，蓄、引、提水量201万m3，灌面6700亩，水资源开发利用程度非常低，农业生产完全是处于靠天种禾的局面，粮食丰歉受制于天，抗御自然
6、灾害能力很弱。利州区水利工程大部分建于5070年代，70%以上的水库均为该段时期所建，截止2013年底，全区共建水利工程8596处，其中：小（1）型水库1座，小（2）水库39座，山坪塘2717口；小型灌溉泵站268处/11980kw，机电井179处/装机6055 Kw，引水堰（闸）131处，灌溉渠道总长1426km（防渗长度197km），蓄水池3120处，水窖270处，其他如人工井等。水利工程供水能力达到3530.32万m3，有效灌面6.86万亩，节水灌溉面积4.26万亩。全区灌区渠系水利用系数仅为0.47，灌溉水利用系数为0.43。因资金有限，全区渠道配套率不高，大部分耕地没有渠道，加之受近
7、年来洪涝、干旱等灾害的严重损毁，输水损失严重，不能正常发挥工程灌溉效益。根据对水利工程现状的分析和农业灌溉需水量的计算，全区现有的水利工程设施只能抵御轻度干旱。加之大多数水利工程是上个世纪6070年代建成，受当时资金、技术等多方面因素的制约，建设标准低、工程质量差；大多数工程运行已达40年以上；因维修资金短缺，所以工程老化严重，许多工程长期带病运行。全区灌溉渠道总长1426km（防渗长度197km），完好率13.8%；山坪塘2717处，完好1576座，完好率58.0%；引水堰（闸）131处，完好82处，完好率62.6%；小型灌溉泵站268座，完好181座，完好率67.5%;机井179口，完好1
8、25口，完好率69.8%；蓄水池3120处，完好2970处，完好率95.2%；水窖270处，完好258处，完好率95.6%。2、水利设施管理状况管理体制不合理。其中最突出的问题就是产权不清，权责不明。小型水利工程虽为集体管理，但权属未能明确，这就造成责、权、利不清，利害关系不明，只管使用不担风险的状况，使集体管理在一定程度上变成无人管理和吃大锅饭。 管理方式陈旧，管理手段粗放。多年来，采取的依然是计划经济时代延续下来的行政管理方式，还没有形成以经济手段为主导、以法律手段为保证、以行政手段为辅助的综合管理方式。规章制度不健全。好的管理是建立在严格的制度上。近年来，由于制度的缺乏，以至于无章可循，
9、严重影响了工程管理的规范化、细致化和科学化。管理经费缺乏。长期以来，管理经费没有稳固的来源渠道，同时国家在小型水利工程上投入经费少，只能维持一般的、小范围的运行，很多工作因此受到限制而无法开展，致使大部分工程带病运行，这给工程的管护带来了一定的难度。（三）试点任务及通过试点解决的主要问题1、解决农村水利工程产权不明的问题按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，结合基层水利服务体系建设、农业水价综合改革的要求，落实小型水利工程产权。近年，利州区虽然在农村水利工程产权制度改革方面不断探索，也取得了一些经验和成效。但由于缺乏自上而下的政策支撑和自下而上局部探索，农村水利工程谁所有、谁使用、谁收
10、益、谁管护等问题没有得到规范和有效解决。拟通过开展明晰和移交产权方面的改革试验，按照所有权、使用权“两权分离”的原则，全面落实农村水利工程的所有权、明确使用权、放活经营权，同时对财政投资形成的水利资产进行移交，落实权属和管护责任，逐步构建“归属清楚、权责明晰”的农村水利工程权属制度，为进一步做好水利建管工作奠定基础。2、解决群众对项目建设缺乏热情的问题近年来，由于农村集体经济发展相对缓慢，农民和农村自治组织对农村水利建设的能动性减弱，大部分农村水利工程属于政策性水利投资项目建设，农民和农村自治组织在项目实施过程中既不是实施主体，也不是监管主体，在工程质量监督、建设队伍确定等方面参与度较低，使得
11、群众对这些工程的在建和建后管护没有积极性，甚至有个别群众在建设过程中因为树木、青苗损毁等，阻扰施工，影响项目建设。因此，拟通过建立项目建设管理公开公示制度，让群众在项目招标、施工进度、经费支出、监督管理等方面拥有更多的知情权，提升其支持参与水利项目建设的积极性。工程产权所有者是工程的管护主体，应当健全管护制度，落实管护责任，确保工程正常运行。涉及公共安全和防洪任务的小型水利工程（小二型水库）责任主体为当地人民政府。水务局和基层水利服务站加强对小型水利工程管理与运行维护的监督和技术指导，督促工程产权所有者切实履行管理责任，保障工程安全长效运行。3、解决农村水利工程缺乏管护经费的问题水利工程的运行
12、管护需要经费支持，一直以来农村水利工程出现重建轻管的一个重要原因就是管护经费缺乏。拟通过改革试验，按照“谁投资、谁所有、谁管护、谁收益”的原则，建立“工程产权所有者筹集为主，政府绩效考核进行奖补为辅”落实工程管护经费的长效机制，落实工程产权所有者的管护主体责任，明确政府支持参与管护的长效措施，多渠道筹集工程管护经费，建立稳定的管护经费保障机制。管护经费原则上由工程产权所有者负责筹集，财政适当给予补助。完善“民办公助、一事一议”等机制，引导农民群众积极参与小型水利工程管护。4、探索工程管理模式的问题针对不同类型工程特点，因地制宜采取专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。在确保工程安全、公益属
13、性和生态保护的前提下，鼓励采取承包、租赁、拍卖、股份合作等方式，争取国家维修养护经费和按照规定的比例和范围，安排部分从土地出让收益中计提农田水利建设资金，建立财政补助经费奖补机制，按照“奖优罚劣”的原则，根据管护实效进行补助。5、解决重建轻管的问题近年来，随着各级政府对农村水利建设的重视程度加大，农村水利工程建设无论是公共财政投入，还是规划布局、技术指导、质量建管等，都基本形成了较为固化的机制办法。但由于目前农村水利工程建设投资以政府为主导，管护以农村自治组织为主体。投资建设与建后管护分离的现状，使得农村自治组织在缺乏有效组织和管护资金的情况下，没有很好履行管护职能，存在重建轻管、建管脱节的问
14、题。拟通过开展建管一体化改革试验，探索培育以所有权人为建设管理主体的新型水利项目法人，建立工程建设方案与管护方案同步审批的项目规划管理机制，解决建管脱节、重建轻管的问题。6、解决农村水利工程所有权人建设投入的主动性、能动性不强的问题近年来，随着各级政府对农村水利建设公共财政投入力度加大，农村水利工程建设出现了“政府包办”等建设主体缺位的问题，农村水利工程建设投入的可持续性受到一定挑战。拟通过探索完善项目补助方式，对农村“五小”水利工程等采取以奖代补、先建后补等办法，调动农村自治组织等所有权人建设投入的积极性，形成更加良性的水利建设投入机制。（四）开展改革试点具备的工作基础和条件1、领导重视、部
15、门协调 利州区区委政府十分重视农田水利设施产权制度改革工作，为了确保改革的顺利实施，区政府专门成立了农田水利设施产权制度改革工作领导小组，专门组织协调区农业局、林业局、水务局、国土资源局、农工委等有关部门以及各乡镇参与到农田水利设施产权制度改革中来，各部门负责各自的相关改革内容，各乡镇负责区域内的具体工作。各部门通力协作，为改革的顺利高效推进提供强有力的保证。2、前期工作扎实有力在农田水利设施产权制度改革工作上，区委、区政府办出台了广元市利州区农村产权制度改革综合试点工作方案、关于进一步加快水利改革发展的实施意见指导性文件，从去年6月开始，完成的赤化实验区在农村小型水利工程管理体制改革中积极探索小型水利工程产权制度改革的新思路，积累了丰富的经验为进一步搞好小型水利工程产权制度改革奠定了坚实的基础。3、干部群众积极性高在产权制度改革中广大老百姓积极参与并献计献策，改革有着良好的群众基础，此外，全区各村大都进行了水利、林业、农机等设施的改制，乡镇村干部群众对搞农田水利建设积极性很高，村组干部团结、干群关系融洽，这为我区开展产权制度改革提供了先决条件。二、利州区试点思路（一）指导思想贯彻落实党的十八大和十八届三中全会和2014年中央1号文件精神，探索
