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1、学习电力法心得体会 电力法是规范电力生产、配置、使用和电业管理的法律部门。其调整对象和范围关键包含三方面：（1）电业经营许可关系， 即电力企业经政府许可而取得电业经营权的关系。（2）电力生产和供给关系。 即不一样电力企业之间的产、输、配电关系和电力经销企业和消费者之间的电力供给和使用关系。（3）电力及电力设施保护和管理关系， 即政府保护和管理电力企业、电力和电力设施的关系。1995年12月28日，第八届全国人大常委会第十七次会议经过并颁布了中国电力法，随即又相继出台了一系列的配套法规和条例。本文试图从电力法基础制度实施过程中所碰到的问题着手，探讨培育电力市场亟需进行制度创新的关键点及方案，以期
2、为电力法制建设和电力工业体制改革献计献策。一、电力法基础制度中若干难点分析电力法基础制度设计，基于当初的国情。其一，电力严重短缺。“进入70年代，电力和国民经济发展的百分比失调越来越显著，因缺电造成的拉闸限电日益频繁”（注：参见黎鹰：电力法出台始末，载电力报1996年3月10日，第2版。）在此条件下，立法的首要目标是处理缺电问题。这一点从“电力法”的称谓中即可揣摸得到。（注：在立法过程中，对电力法名称曾出现争议，或称“电业法”或称“电力工业管理法”等，最终定为“电力法”，这表明立法的出发点在于电力这一法律关系之客体，而忽略了电业这一法律关系之主体。所以，电力法律关系主体缺位或定位不明确的弊病就
3、在所难免。）其二，当初正处于新旧体制转轨时期，立法者不得不采取“立足现实，面向未来”的方针：既遵照当初的体制规范和行为准则，又力图为将要实施的新体制留下制度空间。因此，不可避免地，电力法一面保留了较多的计划经济旧痕，另一面业已显露出市场经济的几抹新色。而伴随改革进程的加紧，电力法在实施过程中对应出现两个极端：一部分保守的制度要求，运行伊始就陷入滞后之窘境；而另部分超前性要求却又因配套改革未跟上而成为难以解近渴的“远水”。电力法的实施因此显得困难重重，陷入山重水复疑无路之境地。现择要分析以下：（一）电力监督管理制度电力法第6条是有关这一制度的要求。据此要求， 电力监督管理部门关键为国务院电力管理
4、部门和县级以上地方人民政府经济综合主管部门，她们有权在本行政区域内行使对电业的监督管理权。这一要求清楚表明，电力工业将顺应市场的要求实施政企分开的体制新格局，电力法将电力监督管理权由过去的电力企业剥离，给予政府行政主管部门，在此制度安排下，政府和电力企业在电力市场中所饰演的角色和分工就得到了明确界定。政府行政主管部门的职责为：公平竞争的裁判员、市场矛盾的调解者、市场偏差的纠正者和市场缺点的填补者，对正处于向市场经济过渡的电力市场而言，政府还应是主要的市场培育者。而电力企业在蜕去了行政管理的外衣后，应还原为单纯的民事主体。从各国电力立法及司法实践来看，政府对电力企业行使必须的、有效的监督管理职能
5、，是实现电力法立法目标至关主要的一个步骤。因此，即使是电力市场高度发达的国家，也全部存在程度不一样的政府对电力企业的监督管理制度。究其根源，在于电力生产交换的共性使然。因为电力从生产到分配、消费是同时完成的，加之生产供给设施在特定地域的公用性，使得电力行业含有天然垄断性；电力作为当代社会不可缺乏的能源，在给千家万户带来福利的同时亦对她人生命和财产组成潜在威胁。因此，政府必需经过行使监督管理权限制自然垄断，维护处于弱势地位的消费者权益并确保公共安全。可见，电力监督管理制度设计符合各国电力立法通例，同时也合于建立电力市场的总体目标和改革现实的迫切要求。但遗憾的是，这一制度却至今未落到实处，关键原因
6、在于：第一，对应机构的设置久未到位。电力法生效后，由其设定的行使电力监督管理权的“经济综合主管部门”却迟迟未得到确定。在这种情况下，仍由国家电力企业行使电力监督管理职能。第二，这一制度本身的高度概括。仅要求了行政权力主体，而对权力内容（诸如监督管理的详细事项、程序及措施等）缺乏明确细致要求，使之不含有可操作性。如此一来，电力监督管理权和电力企业从制度要求的“剥离”到现实的“脱钩”成为电力法实施的难点之一。（二）多渠道办电厂及国家统一管电制度此即所谓“电厂大家办，电国家管”的制度，它由电力建设制度和电生产管理制度组成。依据电力法第二章，电力建设采取集资办电制度，此所谓：“电厂大家办”。这一制度始
7、于1985年（注：参见1985年国务院转批原国家经委、国家计委、水利电力部、国家物价局有关激励集资办电和实施多个电价的暂行要求。），针对当初电力短缺的关键原因在于电源不足，而电源不足又源于国家可用于投资兴建电厂的资金匮乏。于是，将由国家垄断的电力建设市场给予放开，许可多元投资主体资金进入的政策应运而生，并由此形成多家办电、联合办电的新格局。这一制度对拓宽电源建设资金渠道，缓解电源担心情况起到了显著的作用，故而，为电力法第13条所确定。依此要求，电力投资者对投资形成的电力享受法定的权益。并运行的，电力投资者享受优先使用权，未并的自备电厂，可自行支配使用。不过，在新的电力工业改革实践中，这一制度要
8、求仍显示出其不完善之处：首先，对电力投资者投资生产出的电力所享受的法定权益没有给予明确。依据民法原理，财产全部者对其全部的财产应依法享受占有、使用、收益、处分四项权能，据此，电力投资者对电力亦不应仅含有优先使用权，更主要的还应含有处分或投资收益权。因为优先使用权对投资者而言，只意味着得到了电力需求的满足，但并不能带来投资资本的增值和利息，以后者才是投资电力的根本利益驱动剂。因此，应该深入明确并落实投资者的处分及投资收益权等法定权益，方便更大地调动投资者投资电力的热情。第二，电力法第15条要求含义不明。依据此条要求，电力建设企业在建设发电工程项目时，负有将电配套工程和环境保护工程同时设计、建设及
9、同时验收、投入使用的义务。由此可推知，电配套工程建设应由电力建设投资者筹资或出资，建成后全部权亦应由其全部。但接下来的问题在于：非自备电力建设企业将建成的电配套设施并运行，并将电配套设施交由电企业经营的情况下，电力投资者对电设施的全部权应该怎样表现呢？换言之，电建设者和电垄断经营企业之间的产权应怎样划分呢？这个问题电力法并未给予回复，因此成为现在电力体制改革的又一个难题。此问题不处理，大家办电的主动性终会受到遏制，电源增加速度就会受到极大影响，电力市场建设难以加紧进程。可见，集资办电制度也需要深入明确上述问题。电生产调度是电力生产系统的中心步骤，因此电生产调度制度是电力法很主要的组成部分。现在
10、，电生产调度关键集中表现在电力法第三章要求及电力法出台前国务院及相关主管机关颁布的相关电调度管理条例、实施措施及释义中。（注：关键包含1993年6 月国务院颁布的电调度管理条例、1993年11月电力工业部公布的电调度管理条例释义及1994年10月的电调度管理条例实施措施。）依据这些要求可知，电生产调度制度实施“统一调度，分级管理”的标准（电力法第21条）。为何电要实施统一调度呢？原因关键有以下多个方面：首先，电力产品的特殊性。电力含有不能储存的特征，必需由生产、输送、供给使用设备三部分组成的生产分配系统来同时完成生产和消费。可见，电源、电、供用电设备是电力系统主要的物质基础，其中电又是连接发电
11、和用电的枢纽，电力供给和使用的安全、经济、优质、高效关键由电的正常运行给予保障。而欲实现电的正常运行，就须以统一调度为前提，因此，电运行的统一调度首先是电力生产的客观规律决定的。其次，源于电发展的整体性要求。各国经验表明，发展整体大电可取得巨大的技术经济效益，提升电能质量和供电可靠性，所以当代电力系统的发展趋势是朝着大电、超高压、大机组、高度自动化的方向发展。和之相适应，电力生产组织形式宜采取统一调度、分级管理的方法，以此有效避免电事故的发生。再次，因为电力市场的开放统一性。电力市场就是电力商品的交换场所，电力必需经过电进行运输、交换，因此，电作为电力市场的载体，和电力市场的空间范围是一致的。
12、电和电力市场唇齿相依的关系决定了应加强电统一调度，协调运行，不然，电力交换分配就可能陷于无序状态。总而言之，为着在很快的未来形成全国联、开放并统一的电力市场，电力法在总结中国电运行实际并借鉴国际大电运行经验的基础上，将“统一调度，分级管理”确立为电生产调度基础制度。但此项制度在今天却已面临市场经济新形势的严峻挑战，存在部分亟待澄清和处理的问题：首先，统一调度权由谁行使？电力法对此并未给予明确。依据以前国务院及主管部门公布的一系列行政法规、条例的要求，电统一调度权由国家各级电调度机构行使。“各级调度机构分别由本级电管理部门直接领导，它既是生产单位，又是电管理部门的职能机构，代表本级电管理部门在运
13、行中行使调度权。”（注：参见电调度管理条例实施措施第5条。据此， 电调度机构依次分为：国家的电调度机构；跨省、自治区、直辖市电调度机构；省、自治区、直辖市级电调度机构；省辖市级电调度机构；县级电调度机构。各级电调度机构在电调度业务活动中是上下级关系，下级电调度机构必需服从上级电调度机构调度。）据此得悉，在旧的体制中，电统一调度权在性质上属于行政权，由国家各级电力行政主管部门经过对应电调度机构实现，这就意味着，作为生产机构的电企业同时又负担电调度的行政管理职能。那么，在电力企业体制已朝着市场经济转轨的今天，这种政企合一的模式还能继续适用吗？和此相关的另一个问题便是，既然旧模式中的调度权属于行政权
14、，其行使方法关键表现为和此相联络的统一计划、指挥、协调及下级服从上级的指令等行政手段，（注：参见电调度管理条例释义第4条。）那么， 在各级电调度机构已经逐步摆脱行政隶属关系，成为平等民事主体的今天，此种措施是否依然可行？对这两个问题，首先无疑应作否定回复，这一点在改革中已取得共识，但深入的问题在于：经过何种手段实现新形势下的统一调度？此问题有待理论及立法做出正确回复。（三）农村电力建设和农业用电制度电力法专设第六章对此制度给予要求，农村电力是中国电力建设的微弱步骤，处理农电问题的根本出路在于加大资金投入。而国家现在资金有限，单靠国家投资显得力不从心。因此，电力法对农村电力建设对应采取“国家扶持
15、，地方为主”的立法政策（注：参见电力法第46、47 、50条。）。同时，为开发农村这个颇具潜力的电力市场及实现“电力扶贫共富工程”的宏大目标，国家电力企业还专门设置了农电发展局，负责指导或参加农村电源及电建设。（注：参见电力报1997年8月7日，第1版。）这么， 就意味着未来的农电市场可望出现国家和地方政府同心协力，齐抓共管的新局面，但这也同时意味着未来农电市场仍会存在不一样投资主体的发输配企业，所以，农电市场在发供电主体、管理体制、供电方法及电价等方面，将会保留双轨制乃至多轨制。假如她们之间的关系得不到妥善处理，就有可能使现在存在于农电市场之中的诸如体制不顺、大小电并存、交叉供电、电价过高等
16、等弊端继续作祟。农电问题事关农业和农村的发展，事关亿万农民的幸福和富裕。因此，在电力法实施过程中，我们必需努力探求一条能使新的农电制度优势得以充足发挥，而消极原因能降至最低程度的有效路径。笔者认为，其难点还在于怎样理顺农电市场家和地方等不一样投资主体间错综复杂的关系这一问题上。经过对电力监督管理、大家办电厂、国家管电及农电这三项电力法基础制度的择要分析，能够发觉，电力法在实施过程中存在的难点集中表现于：第一，政府和电力企业之间关系没有理顺，首先电业监督管理主体缺位，其次中央国家电力企业同时充任政府行政管理部门，成为职能混淆的“官商”。第二，电力企业之间的关系没有理顺，包含不一样和相同投资主体的电力企业之间产权不明确和发、输、配各电力企业经营范围界限模糊两方面。由这些问题顺藤摸瓜，作者认为，最根本的原因可归结于一点：现在缺乏符合市场经济规律的电业权制度，因此严重阻碍了电力市场的发育，进而引发上述问题。因此，处理问题的关键在于
