《把握大势立足当下坚持转型发展不动摇》由会员分享，可在线阅读，更多相关《把握大势立足当下坚持转型发展不动摇（6页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、把握大势，立足当下，坚持转型发展不动摇关于2014 年深化经济体制改革重点任务的意见（18 号文）解读2014 年5 月20 日，国务院转批发展改革委关于2014 年 深化经济体制改革重点任务意见的通知出台，即国发2014 18 号文（以下简称“18 号文”）。转批国家发改委关于当年深 化经济体制改革重点任务或工作的意见，是国务院在全国两会 之后的一个“保留曲目”，自2007 年至今，已持续8 年。今年国 家发改委的意见有诸多亮点，其中有关“开明渠、堵暗道，建立 以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公 司政府融资职能。”的提法，引起了业内对于地方政府融资平台 何去何从的热议。一
2、、18 号文的总体概述2014 年5 月17 日，为期两天的2014 年全国经济体制改革 工作会议在北京闭幕，国家发展改革委主任徐绍史作了题为准 确把握形势，狠抓贯彻落实，确保完成2014年经济体制改革重 点任务的讲话。20 日，国务院正式发布18 号文，是对全国 经济体制改革工作会议的支持和重申，主要内容包括：1、明确未来改革的九大任务。18 号文提出了多方面的改 革，归纳起来主要有：深化投资体制改革；推进资源性产品等 价格改革，形成主要由市场决定价格的机制；深化财税金融改 革；深入推进国有企业改革，完善基本经济制度，发展混合所 有制经济；建立公平开放透明的市场规则；推进新型城镇化相 关改革
3、；推进投资贸易便利化；推进社会事业相关改革；健全资源节约环境保护体制等。2、地方政府融资平台首次亮相。国务院转批发改委关于深 化经济体制改革重点任务的意见已有8 年，今年首次提及地方 政府融资平台，一时间业内关注热烈。通过全文整体分析，关 于“剥离融资平台公司政府融资职能”的表述，出现在“财税金融 价格改革”项下“规范政府举债融资制度”的段落内，所以，所谓 剥离融资平台的政府融资职能，只是规范政府举债融资制度的 配合动作。3、未明确具体的时间表和责任分工。对比2007 年以来国 家发改委关于当年深化经济体制改革重点任务或工作的意见， 我们不难发现一个重要的区别。2014 年的18 号文与众不同
4、， 文件中提到的若干改革措施，均未明确提出由哪个部委牵头负 责以及哪些部委积极配合，并且本意见也没有提出各项改革的 时间表。笔者认为，本次有关深化经济体制改革的重点任务具 有划时代的意义，它承接了十八大三中全会的精神，其中的改 革措施相比以往有很大创新和超越。所以，18 号文的指导性和 方向性强于具体的实施计划。二、中央对融资平台的政策演进回顾中央对于地方政府融资平台的政策演进，不得不提到 2010 年6 月10 日国务院出台关于加强地方政府融资平台公 司管理有关问题的通知，即国发201019 号文，这是国务 院首次也是唯一的一次，对地方政府融资平台的议题发布专文。 从19 号文的滥觞到如今，
5、中央对地方政府融资平台的政策层出 不穷，以下按照发文部委的不同进行梳理分析。1、国务院：宏观指导，重在融资平台的规范管理中央对融资平台重点关注并出台相应政策，始于2010 年。 国发19 号文的出台，也标志着我国地方政府融资平台的发展进 入了一个新的阶段。19 号文详述了针对融资平台的5 条规范处 理意见：抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务，对融资 平台公司进行清理规范，加强对融资平台公司的融资管理和银 行业金融机构等的信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺 行为，加强组织领导，确保工作落实。19号文是我国针对地方 政府融资平台出台的纲领性文件，后续各部委出台的相关政策， 基本上都是该文件
6、的进一步细化和落实。随后，财政部、发展 改革委、人民银行和银监会等四部委出台有关贯彻落实19 号文 的通知，就是很好的例证。2、发改委：规范城投债，支持保障房建设通过笔者梳理2010 年以来，国家发改委出台有关地方政府 融资平台的文件共计10 份，其中9 份由国家发改委财金司发布 另外1 份则是本文重点讨论的18 号文。作为国家发改委主管财政和金融的重要部门，财金司出台 的9 份文件，几乎都是对于融资平台债券融资的规范，涵盖发 行债券的条件、用途、信用建设、专项审核等诸多方面。值得 关注的是，近两年来国家发改委对于融资平台有关棚户区改造 建设项目的债券融资，给予了极大的支持，这与中央的政策一
7、脉相承。对于18 号文，这是国家发改委首次对融资平台的融资 职能出台意见，实属少见。笔者认为，这是国家发改委依据中 央全面深化改革的部署，对地方政府债务和融资平台发展提出 的方向性意见，其效力和操作性相对较弱。3、银监会：防范风险，平台贷款越收越紧春江水暖鸭先知，融资平台的债务风险，最敏感的便是在2009 年给予融资平台大量信贷的各类金融机构。19 号文出台 后，银监会做了大量的政策跟进，每次发布政策的主题都是加 强地方政府融资平台贷款风险监管工作。银监发2010110 号 文件，提出按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全” 十六字方针，以降旧控新为目标，做好地方政府融资平台贷款 风险监
8、管，直到银监发201310 号文，更加提出“化解到期， 控制总量，优化结构，严控新增，缓释存量，隔离风险，审慎 退出，明晰职责”三十二字方针，继续完善名单制管理，坚持 退出分类制度，控制平台贷款总量。近期，银监会又提出下一阶段应对融资平台债务的四点要 求：一是控制信贷总量，各行要严把新增贷款准入标准，不得 新增平台贷款规模。二是化解到期风险，对于今年到期的平台 贷款，要求各银行业金融机构要与融资平台、当地政府共同制 定详细的还款方案。三是优化贷款结构，对一些平台贷款占比 较高、财政偿债能力较弱的高风险地区，增加有效资产抵押。 四是建立地方政府融资平台债务风险评级预警体系，科学设定 平台债务风险
9、的“警戒线”。综上所述，不难看出银监会对于融 资平台债务一直持审慎和严控态度，然而此举未能有效化解融 资平台债务，却催生了影子银行和政信合作等其他渠道的融资 突围，事与愿违。4、财政部：规范地方违法融资，推进地方政府自行发债财政部对于地方政府融资平台出台的相关文件，主要体现 在规范违法融资和地方政府自行发债两个方面。2012 年底，财 政部等四部委出台463 号文，制止地方政府违法违规融资，明 确规定不得违规采用集资、回购（BT）等方式举债建设公益性 项目，不得违规向融资平台公司注资或提供担保，不得通过财 务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务。作 为地方政府债务的最终偿还主体，财
10、政部门出台该文件对于控 制政府债务起到了一些积极作用。“开正门”、“开明渠”、发行 市政债等提法，财政部一直在不遗余力地推进。从地方政府自 行发债试点来看，从最初的4 个到如今的10 个，虽然体量还很 小，但是象征意义非常强，笔者相信，未来在全面实行市政债方面，财政部将发挥越来越重要的 作用。三、18 号文对融资平台的影响分析根据2013 年12 月30 日，国家审计署公布的全国政府性 债务审计结果显示，我国各类融资平台共计7170 个，它们规 模大小各异，处在发展的不同阶段，在国家深化改革的政策环 境和“三期叠加”的经济环境中，跌跌撞撞地向前迈进。正在此 时，18 号文的出台，对于融资平台而
11、言，其最重要的意义则是 指明了未来发展的方向。规范地方政府举债融资，释放强烈信号。建立以政府债券 为主体的地方政府举债融资机制，确立了未来地方政府城市建 设发展资金来源的主渠道，即参照美国市政债的模式，各级政 府以自主发债的形式，利用社会资金完善城市建设和公共服务， 各类税收、相关规费和即将出台的房产税，将作为重要补充。 目前，中央发出这样的信号，旨在让地方政府和融资平台早做 准备，如地方政府编制资产负债表，融资平台尝试混合所有制 等，都是在规范地方政府融资举债机制方面，做的积极而有效 的努力。化解地方政府债务，是当务之急。近年来，有关地方政府 债务危机的话题甚嚣尘上，是国内外各类机构关注的焦
12、点，中 央也先后进行了三次全面和重点的债务审计。虽然中央做出地 方政府债务风险总体可控的基调，但对于存量债务的化解，一 直非常重视。如果说规范地方政府举债融资是马拉松长跑，那 么尽快化解地方政府债务危机，则是百米冲刺，尤其是在这两 年的偿债高峰期，中央更是不遗余力地严控新增债务，并通过 各种渠道化解现有负债，银监会近期的收紧政策就是很好的说 明。地方政府发行市政债，任重而道远。就目前而言，市政债 还处在探索阶段，将市政债作为未来政府融资的主渠道，道路 依然漫长。现阶段，有一些准备工作已经在筹备，如推行权责 发生制的政府综合财务报告制度、建立考核问责机制、建立地 方政府信用评级制度、建立债务风险
13、预警及应急处置机制等。实现融资平台转型，从现在做起。无论是从政策本身还是 实际国情看，剥离融资平台的政府融资职能，短时间内是不现 实的，但这确是未来必然发展的方向，具体何时能实现剥离， 还要视市政债的实行效果而定。对于融资平台而言，认准方向， 把握大势，从现在开始，以城市运营商、公共服务提供者和国 有资产管理者为职能定位，稳步推进转型之路，才能实现可持 续发展。综上所述，18 号文的出台，其信号指示意义大于具体实施 指南，影响主要体现在地方政府债务的化解、市政债的自主发 行和融资平台转型发展等三个方面。下面，我们将分三个篇章， 详述18 号文对上述问题的影响，并对未来如何有效应对18 号 文，提出若干建设性的意见，供城投业内人士参考。
