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1、预防职务犯罪工作机制研究李晓明张武军预防职务犯罪工作机制 ,是指在党和政府的宏观决策指导下 ,在探讨和遵循客观规律的基础上 ,充分利用各种有利条件 ,克服不利条件 ,为预防 、遏制和减少职务犯罪发生而付出的 各种努力 。这些努力既包括建立一系列有效的工作体制 、政策 、制度等工作规范 ; 同时也包 括那些能充分调动一切积极因素 ,能正确有效地处理职务犯罪预防工作中的各种矛盾和问 题 ,能对体制 、政策 、制度等工作规范起到“激活”作用 ,能推动其落实的各种领导艺术 、工作 程序 、工作方式 、工作手段等等 。换言之 ,预防职务犯罪工作机制既包括建立有形的 、静态的 各种规定 ,又包括无形的 、
2、动态的各种相互作用和相互联系 。一 、预防职务犯罪工作机制的建设预防职务犯罪是一项庞大 、复杂的社会系统工程 ,需要各机关 、团体 、企事业单位及社会各行各业 、各个阶层的协调配合 、共同参与 。预防职务犯罪工作机制也是一个庞大 、复杂的 动态系统 ,它由多个互相作用 、互相联系的子系统组成 。在这里 ,我们准备把预防职务犯罪工作机制分为防范 、教育 、督查三个子系统 ,并对这些子系统工作机制的建设 、运行与维护分别加以论述 。(一) 防范职务犯罪机制建设职务犯罪是一个庞大的社会系统工程 ,而我们这里的防范 ,只是预防职务犯罪工作机制 中的一个子系统 ,具体而言 ,所谓防范职务犯罪机制 ,是指
3、依据制度规定建立起来的阻止职务犯罪行为与结果发生的各种防范工作体系 ,以及与之有关的可以调动一切积极因素 ,正确处理防范工作中各种复杂矛盾与问题的工作方略 、工作程序 、工作方式等相互作用和联系 。11 树立对权力防范的观念并采取积极措施 。要改革干部任免体制 ,严格监控权力运 行 。长期以来 ,我们任用干部是在坚持“党管干部”原则的前提下 ,采用自上而下的任命制和委派制 。各级地方政府 、人大的主要负责人虽然经人代会选举 ,但候选人并不是经竞争产生 的 ,而是由同级党组织推荐的 。不少地方政府的主要负责人是由党组织确定后先走马上任 , 待人代会召开时再通过选举形式予以确认 。 地方人大和政府
4、组织法修改后 ,虽然规定可 由代表联合提名并实行差额选举 ,但在实际执行中也受到严格控制 。此外 ,对干部的有效监 督和淘汰机制尚未建立起来 ,干部只能上不能下的现象普遍存在 。上述体制的弊端 ,带来了林吉等著 : 腐败犯罪学研究,北京大学出版社 2002 年版 ,第 328 页 。77 预防职务犯罪征文( 11) 2中国刑事法杂志2003 年第 1 期诸多消极的后果 ,许多干部只对上级负责 ,不对群众负责 。在一些家长制作风较严重的地方 ,甚至是只对上级个别领导负责 。只要讨得某长 、某书记欢心 ,便可春风得意 、平步青云 , 至于舆论的评价 、百姓的褒贬 ,并不影响仕途上的荣辱沉浮 。这种
5、状况直接为买官卖官 、拉 帮结派 、群体腐败提供了温床 。要想消除上述腐败现象 ,减少职务犯罪 ,唯一的途径只能是 进一步扩大公民参政议政的范围 ,推进政治民主化 ,使广大选民的意志在干部任免中发挥关键性作用 。在这里 ,我们并不想鼓吹资产阶级的多党执政和三权分立那一套 。其实 ,社会主 义和政治民主化并不矛盾 。恩格斯在法兰西内战导言中谈到巴黎公社的干部任免体制时 曾经说 “: 为了防止国家和国家机关由社会公仆变为主人 这种现象在至今所有国家中都 是不可避免的 , 公社采取了两种办法 。第一 ,它把行政 、司法和国家教育方面的一切职 位交给由普选出的人担任 ,同时施行了可以按选民决议随时撤销
6、被选举者的法制 。第二 ,。” 我们认为 ,以上论述的精髓就在于选民的意志可以左右干部的任免 ,而这一点正 是社会主义民主的真正体现 。因此我们完全可以建立一套公开 、透明 、充分体现民意的干部 任免和监督体制 :我们可以以年度为单位 ,将干部一年中的工作 、品行 、财产等情况制成详细 的资料向原选区的选民公示 ,并由其民主评议 ,评议较差的干部 ,应责令其停职检查 ;对于具 有重大违法 、违纪行为的干部 ,经原选区若干名选民或代表联名 ,可撤销其领导职务 。这样 ,便可以使权力的运行始终处于人民群众的监督之下 ,防止权力的滥用 、私用 。21 重视对财物的防范 。职务犯罪大多数是贪利性犯罪
7、,因此 ,对财物进行有效的监督 、 控制与防范 ,可以在很大程度上遏制和减少职务犯罪的发生 。在这里 ,我们把财物的防范具 体划分为对公共财物的防范和对私人财物的申报 。第一 ,对公共财务的防范 。长期以来 ,我们过于强调“首长负责制”,所以导致许多单位在财物收支方面都实行“一支笔”制度 ,即由一把手或部门主管一个人说了算 ,这些人大笔一 挥 ,成百上千万的财物就可以自由进出 ,而且毫无监督和制约 。这就为侵吞 、转移国有资产 , 贪污 、挪用公款等贪利性职务犯罪打开了方便之门 。因此 ,我们建议在大额财物收支问题 上 ,要将“一把手拍板”改为“集体审批”,将“一支笔”变为“数支笔”,并将此项
8、制度与干部考 核 、单位工作评比挂起钩来 ,使其真正落到实处 。同时 ,严格财务管理 ,加强审计监督 。在财 务管理上 ,要彻底杜绝“两本帐”“、多本帐”和“小金库”现象 ;在审计监督方面 ,改变过去几年 一次或领导换届时才对单位或企业进行审计的做法 ,实行定期审计与随时审计相结合的制 度 ,把年度审计 、季度审计与不定期抽查结合起来 。这样 ,就能在国家工作人员侵吞 、挪用第 一笔公款时发现其不轨行为 ,将职务犯罪消灭于萌芽状态 。第二 ,对私人财物的申报 。这里的私人财物指的是国家工作人员特别是领导干部的私 人财物 。在我们的刑法典中 ,规定有巨额财产来源不明罪 ,即国家工作人员的财产或支
9、出明显超过其合法收入 ,差额巨大 ,本人不能说明其来源是合法的 ,差额部分以非法所得论 。但与其东窗事发之后亡羊补牢 ,不如防患于未然 ,不让“来源不明”的巨额财产中饱私囊 。为达 此目的 ,最有效的做法是健全和实行国家工作人员财产申报制度 ,制定财产申报法。当今 世界不少国家和地区都在法律上规定了国家公职人员的财产申报及其公开制度 ,如英国 、澳大利亚 、日本 、印度 、新加坡 、我国的香港特别行政区等 。我国的台湾地区也于 1993 年公布 马克思恩格斯选集,人民出版社 1972 年版 ,第 335 页 。78 预防职务犯罪工作机制研究( 11) 3实施了公职人员财产申报法,明确规定了申报
10、对象 、申报机关 、申报范围 、财产的公开与信托以及违法的处罚等具体内容 。该法所制定的监督措施和实施措施都十分有力 ,对违反者 的处罚也相当严厉 ,因此 ,台湾民众称之为“阳光法”。 我国于 1995 年 4 月 ,由中共中央办 公厅和国务院办公厅联合制定了党政机关县 (处) 及以上领导干部收入申报规定,初步建 立了干部财产申报制度 ,但还很不完善 ,在实践中暴露了许多缺陷 :其一 ,它只是中央政策性 文件 ,而不是国家法律 ,权威性有限 。其二 ,适用对象仅限于县 (处) 级以上领导干部 ,范围太 窄 。其三 ,执行不力 。一些登记表发下去 ,想填就填 ,不想填就不填 ; 想如实填的就如实
11、填 , 不想如实填的也听之任之 ,缺乏监督和制约 。鉴于上述原因 ,我们迫切需要制定一部财产 申报法。这样 ,就可以用法律的形式规定国家工作人员定期报告本人 、配偶及子女的家庭财产 ,包括大额现金 、存款 、有价证券 、汽车和房产等财产 ;这些财产应向社会公众公开 ,其财产报告可供公众和新闻作者随时查阅 ,违反财产申报法逾期不报者 ,一律追究法律责任 。 要求官员将所有收入 ,包括各种馈赠 、婚丧嫁娶中收到的礼金 、兼职收入全部登记 ,如被查实有收入未登记 ,应受到相应的制裁 。这样就可以使国家工作人员的私人财产始终处于政府 和公众的监督之下 ,始终“公开 、透明”,从而有效地防止“三年清知府
12、 ,十万雪花银”的丑剧在中国重演 。(二) 预防职务犯罪教育机制建设预防职务犯罪的教育机制 ,是指通过对社会成员进行思想 、行为引导 ,从提高人的素质 入手 ,预防和消除职务犯罪 ,创造良好的职务犯罪预防体系 ,以及与之有关的具体工作运作 、方略 、领导艺术 、工作程序等相互作用和联系 。实质上 ,职务犯罪预防的根本问题在于教育 人 ,尤其是对国家工作人员进行道德教育 、法制教育 、廉政教育 ,从思想源头上遏止腐败动机 的产生 ,是预防职务犯罪的关键 。11 树立职务犯罪可耻的观念与意识 。我们要调动社会各方面的力量 ,构建家庭 、学校 、单位 、社会四位一体的教育网络 ,在全社会范围内 ,大
13、力弘扬廉政光荣 、职务犯罪可耻的观 念 ,构筑预防职务犯罪思想“堤坝”,减少和遏制职务犯罪发生 。家庭是人生的起点 ,父母是 孩子的第一任教师 。要培养廉政意识 ,净化社会风气 ,就必须抓好“人之初”,从家庭教育做起 ,从小培养孩子正确的价值观 、荣辱观 、权力观 、金钱观 。学校是专门的教育机构 ,其职能是按照社会需要对青少年进行有目的 、有计划 、有组织的系统教育 。在职务犯罪预防工作 中 ,要充分发挥学校教育的主阵地作用 ,加强对青少年的法制教育 、纪律教育 ,培养他们的法律意识和廉政意识 ,培养遵纪守法光荣 、廉政光荣 、腐败可耻的观念 ,从而提高他们抵御腐败 和其它犯罪的免疫力 。为
14、达此目的 ,我们建议将廉政教育纳入大 、中 、小学的必修课程 ,纳入考试 、考核范围 。单位是国家工作人员进行职务活动的场所 ,也是职务犯罪的发生地 。因此 ,在预防职务犯罪教育中 ,单位教育处于核心地位 。各单位应结合自身的特点 ,对工作人 员加强职业道德教育 ,应突出对依法办事 、文明执业 、清正廉明 、服务人民 、忠于职守 、献身事 业这类行为要求或精神的强调 ,有重点地进行职业理想教育 、责任心教育 、道德修养教育 、党 风行风教育 ,以及“慎独”“、慎言”的修养锻炼 。 同时 ,广泛开展法纪教育 ,增强工作人员的 林吉等著 : 腐败犯罪学研究,北京大学出版社 2002 年版 ,第 4
15、81 页 。林吉等著 : 腐败犯罪学研究,北京大学出版社 2002 年版 ,第 470 页 。79 ( 11) 4中国刑事法杂志2003 年第 1 期法律意识和纪律观念 ,提高警惕 ,预防违法犯罪 。社会教育渗透性极强 ,它直接涉及社会的方方面面 ,因此也是预防职务犯罪教育中重要的一环 。社会教育内容广泛 、形式多样 ,包括 文学 、艺术 、新闻 、影视 、舆论 、宣传等等 。社会教育开展得好 ,可以全面净化社会风气 ,净化 人们的心灵 ,激浊扬清 ,贬恶扬善 ,从而达到政治清明 、民风淳朴 、公德昭彰的境界 ,为预防职 务犯罪创造一个有利的社会大环境 。21 完善预防职务犯罪教育责任机制 。即通过法律 、制度和工作规范而构架的承担教育 失误责任的工作体系 ,以及与之有关的工作方式 、操作程序 、领导艺术和运作方式等相互作 用和联系 。在这里 ,我们要特别强调单位教育中的责任机制建设 。对机关工作人员的政治 思想 、职业道德 、法制纪律教育 ,上级机关和本单位领导负有不可推卸的责任 。尤其是“一把 手”,要对本行业 、本部门 、本单位的队伍建设和廉政教育承担全部责任 。我们要通过建章立制 、制定相应的法律法规来确立预防职务犯罪教育“责任制”,对不愿承担责任或在教育中严 重失职或失误的单位领导 ,要追究责任 ,给以相应的惩罚 。31 健全预防职务犯罪教育保障机制 。即通过法律
