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1、精）心得体会：人工智能时代全自动具体行政行为思考（最新）、引言信息技术影响着国家与社会的各领域，行政机关早已借助电子媒介开展行政活动，一方面技术优势可减轻工作负担和提高行政效率，另一方面技术为行政活动流程的再造提供了可能。按系统论的观点，传统上技术被内容所决定，但随着技术不断向智能化发展两者之间存在着卢曼所说的结构性耦合技术将对内容产生震荡式影响。表现在公共行政，智能技术将促使行政组织不断互联，行政活动不断融合，行政流程高效和透明化，中心也将由提供服务的行政主体转为接受服务的行政相对人。电子政务正是以此为研究对象，关注着信息技术和政府再造之间的动态交互影响，而电子政务法则将法治国家建设纳入考量
2、，如何实现信息技术、政府再造和法治国家三者之间的融合，是全球各国共同面临的机遇和挑战。我国电子政务先后经历了办公自动化、“三金工程”、政府上网和初级电子政务四个阶段，正迈向高级智能电子政务。初级阶段重点在于基础设施建设，开发和推广技术应用，实现办公无纸化和政府透明化；而高级阶段更关注行政流程改革，通过移动互联网、云计算、大数据、物联网等新型技术与政务的全过程深度融合，以“互联网+政务”带动实现简政放权、优化政务服务、提高行政效率等目标。在此背景下，国务院自2014年起不断发布文件推动“互联网+政务”建设，在政务信息系统整合共享、公共数据开放、政务公开、智慧城市、网上政务大厅、移动政务等各领域全
3、面发力。从建设规模看蔚然壮观，截至2016年底，行政机关已拥有5万多“”域名、16万多政务微博和3万多政务头条号；现存的政务App已超过400多个；电子政务服务对象更达2.39亿。在建设质量上，全国各地也涌现了一批范本，至少包括上海、浙江、贵州、广州等省市。“互联网+政务”正如火如荼全面推进，但电子政务法却呈现出发展滞后和不均的疲软态势。按学者的分类，作为特别行政法范畴的电子政务法至少涵盖了电子政府组织法、电子政务技术法、电子政务财政法、电子行政行为法、电子政务监督法。从这些领域的现状来看，立法方面反应出软法多硬法少的情况，学术研究方面呈现出行政管理学研究多法学研究少的局面。电子政务的成功与否
4、，很大程度上取决于适宜的法律框架，为此行政法学角度的基础研究必不可少。具体行政行为乃是行政法学的核心范畴，智能电子政务时代，具体行政行为不仅表现为以电子形式作出或者告知也不仅局限于行政机关工作人员借助电子设备处理。只Ih逅st8w8isi汉骰耳證MS7R9ffl徉塔圳蚩Hillisissfs、联mWHY、g&sfi變只Ih富Ih应g隔地HhDffiffl丘单粗眠slssgslogsssf哆（二）半自动行政行为的立法规定在我国不乏半自动行政行为以及具体行政行为的立法规定大致可分三种类型。第一为电子沟通类，例如食品安全法第115条要求主管行政机关公布电子邮件接受咨询、投诉、举报，公民、法人或者其他
5、组织可用此种方式与行政机关交流通讯。第二是电子告知或送达类，例如商标法实施条例第10条允许商标局或者评审委员会通过数据电文将各种文件送达当事人，条件是必须得到当事人的同意。最为常见的情况是第三类，即电子申请或申报类，例如行政许可法第33条鼓励行政机关推行电子政务，行政机关应当在网站上公布行政许可事项，相对人可根据行政许可法第29条以电子数据交换和电子邮件等方式提出许可申请；按商标法第22条，申请人同样可以通过数据电文方式提出商标注册申请另外在政府信息公开领域，申请人也可依据政府信息公开条例第20条采用数据电文形式向行政机关申请信息公开。以上都涉及数据电文这一概念，数据电文的定义由电子签名法第2
6、条规定，即“以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息”。而且根据电子签名法第4条，数据电文的形式只要符合法定条件，能有形地表现所载内容并可以随时调取查用，可以等同于书面形式。电子签名法主要适用于民事法律规范，但也向行政法开放，按照第35条，凡是国务院或国务院规定的部门在政务活动或者其他社会活动中使用数据电文的，都可准用电子签名法的规定。在以上三类立法规定的情形中，第一种电子沟通类仅作为行政事实行为认定，随着移动网的普及，实践中比起电子邮件，行政机关工作人员已开始习惯使用社交软件对相对人进行说明、告知、通知、咨询、建议等，这些行为都可能构成行政程序的一部分。第二种电子告知或送达
7、类，因电子签名法对数据电文的书面等同效力规定，原则上法律法规中要求“书面形式的告知或送达都可能用电子形式作出，但从商标法实施条例为保护当事人权利所附加的“当事人同意”限制可推得电子形式告知或送达应当具备数据电文的法定要求和当事人同意两个要件第三种电子申请或申报类，应首先以法律法规明文规定为限，但从行政许可法第33条鼓励电子政务的立法精神出发，若实践中行政机关提供电子申请入口，相对人利用该入口申请的都应当予以认可。（三）全自动行政行为的立法缺位和实例半自动行政行为作为一个较为开放的概念，除了上述立法规定所允许情况外，随着电子技术和设备的普遍应用，实践中大量的行政行为都已然半自动化。相比而言，针对
8、严格意义上的电子行政行为即全自动行政行为，去律尚未明文规定。那么，实践中是否已经有这样的实例？在智能互联网出现之前交通信号灯因其自动控制的特性完全匹配了全自动行政行为的定义，尽管在理论上存有争议，其到底属于抽象行政行为还是属于对物意义上的一般行政行为，旦不影响其全自动性的判定。除此之外，本文更关注的是智能互联网出现后的全自动行政行为，目前也已经有实例出现。根据税收征收管理法第26条，纳税人、扣缴义务人可通过数据电文的方式向税务机关办理申报或者报送相关报告表。该条规定和前文所述的电子申请类半自动行政行为较为相似，旦电子税务的不断发展使得该条获得了新的意义。税务机关利用电子设备和事先开发的软件（网
9、上办税系统），安各类税种将系列报表以及财务报表模块化，并将网上报税自动流程化。纳税人或扣缴义务人携带证照开通电子税务局功能后，在纳税申报期限内登陆该平台，即可按照既定的流程操作，提交所需报表自主完成所有申报或扣缴流程，还可直接打印完税凭证。这种电子申报和电子扣税一体化的方式在地方政府规章中被称作“网上申报纳税”，即纳税人、扣缴义务人在网络平台向税务机关纳税申报经税务机关审核后转发至纳税人指定的开户行开户行代为扣缴税款。因纳税或扣缴程序的开启由相对人自行触发并独立完成，而且税务机关仅借助电子设备让其自动审核，:匕过程中不存在行政机关的任何人工介入，所以在税务行政中率先实现了全自动具体行政行为。为
10、防止不实申报，此套事先开发的程序具备风险管理功能税务机关只需在风险预警的情况下外部介入并进行事后监督。问题是实践中已被广泛运用的税务机关利用全自动系统进行税款征收的行为存在着缺乏明确法律依据的瑕疵。2015年修改后的税收征收管理法第6条鼓励税务机关装备现代信息技术并加强税收征收管理信息系统的现代化建设，第26条允许纳税人、扣缴义务人采取数据电文进行申报、报送，在税收征收管理法实施细则第30条还明确了数据电文方式包括网络传输，许多地方税务机关虽然有关于电子”或“网络申报纳税的规定，但无论是法律、部门规章还是地方政府规章都没有规定税务机关可凭借全自动系统完成税收征收行政行为。由此带来一个问题，是否
11、存在对全自动系统征税甚至在一般行政法上对全自动具体行政行为予以立法的必要性必要的话又该如何规定，问题的答案或许可从面临同样问题的德国处找寻。三、德国行政法在人工智能时代的立法试探（一）修法背景我国尚未有全自动行政行为的立法规定，旦德国2017年修改的联邦行政程序法中引入了“全自动作出的具体行政行为”概念，并进行了若干法条的匹配修改。从大背景来看德国这一修法是为了继续推行电子政务和实现行政现代化是在2002年第三次和2008年第四次修改行政程序法基础上的进一步完善提升。2002年第三次修改行政程序法，是为缓解现实中虽普遍存在行政机关与相对人之间的电子活动但无法可依的尴尬局面，在第3a条加入了电子
12、形式条款，立法者意图将行政程序中的电子形式等同于书面形式，并转引电子签名法明确了电子形式的法定要求。相应的该法第37条也加入了电子形式的具体行政行为规定。2008年第四次修法主要是为了转化欧盟的服务指令(DienstleistungsRL)，在行政程序法第71a到71e条设置了统一机构从而落实一站式政务方案，该规定类似于我国行政许可法上以设立行政服务中心的方式进行相对集中许可，不过德国行政程序法规定地更为细致。这些统一机构的规定既针对线下机构，也鼓励推广至电子政务端。最近两年，迫于在欧盟范围内的电子政务建设方面仍处于落后的压力，德国颁布或修改了一系列法律法规，其中特别值得关注的至少有两处。一个
13、是2017年颁布的在线入口法(Online-Zugangsgesetz)，该法试图构建一个全德的统一政务平台，在保留原有各级政务网站的基础上形成一个平台联盟，公民通过统一账号登录后即可享受全国所有的电子行政服务。26另一个便是2016年颁布并于2017年生效的行政程序法中的全自动作出的具体行政行为条款。关于全自动作出的具体行政行为的立法争论起源于2014年，当时联邦内政部成立了一个关于修改行政程序法的专家咨询委员会，同期联邦财政部正讨论如何实现“税收程序现代化”，因为全自动申报纳税行政行为在实践中已广泛存在实定法上却无明文依据。立法者争论的焦点包括，是否有必要在税收行政领域规定全自动作出的具体
14、行政行为，以及该具体行政行为是否在一般行政法层面具有普遍适用性？27尽管围绕该讨论至今未达成一致意见，但立法者最终采取了谨慎的开放立场，在税务条例第155条第4款、社会法典（第十卷）第31a条以及行政程序法第35a条加入了全自动作出的具体行政行为条款。（二）全自动具体行政行为条款在引入全自动具体行政行为条款之前，虽然德国行政程序法上已经有电子具体行政行为”和“借助自动设备作出的具体行政行为的规定，前者强调作出和告知具体行政行为的电子介质性，后者强调作出过程依靠电子设备，28但都停留在半自动层面。学者早就预判，根据事先设定程序和给定的数据，机器不仅可以辅助和简化人工还可能全面代替人工然而当时的立
15、法者并未预计到全自动时代到来得如此迅速。在税法领域率先出现了全自动程序点卩电子报税纳税行政程序，相对人只需在线填报给定的电子表格并点击发送后立刻就能获得纳税通知。30整个过程中，程序的开启由相对人触发，行政机关工作人员毫无介入。事后，如果系统风险管理系统发现问题，机关工作人员应予查明处理。为规范这一程序，税务条例第155条第4款授权税务机关可让设备全自动化地确定税种和计算税额，除此之外机器还可修正、撤回、废止、撤销或者变更具体行政行为，前提得是不存在需要行政机关工作人员介入进行个案处理的缘由。税务机关在预先给出的电子表格中会设置一栏让相对人填写，若相对人在此填写需要人工介入，即存在人工个案处理的缘由，可见，相对人被赋予了从全自动程序转为普通程序的选择权。由于社会法中也涉及类似于税收种类和税额计算，比如退休金的确定，在社会法典（第十卷）第31a条也新加入了全自动作出的具
