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1、全球化背景中的中国社会政策加入WTO对中国社会政策的影响南开大学社会学系 关信平中国过去近20年中社会政策的变动主要受两个重要方面的影响：一是经济制度的变化，即经济制度的市场化；其二是经济全球化，即中国经济对外开放的影响。在过去的研究中，研究者们比较多地注意到了经济制度市场化对中国社会政策的影响，但对经济全球化的影响仍分析不够。在人类即将进入21世纪是时候，经济全球化趋势越来越加剧，并同时带动了政治、社会和文化的全球化趋势。在这种背景中，一个国家的社会政策不再仅仅只是对其国内的经济、政治和社会变化的反应，而是会越来越多地受到各种国际因素的影响。同时，社会政策的决策和实施过程也将会超出国界之外。
2、正如各国政府对“经济主权”的控制已经大大减弱了一样，他们对“社会主权”的控制也会受到全球化趋势的挑战。这种情况将不仅会影响未来国内的经济与社会政策，而且还将是未来国际经济与政治关系中的一个重要影响因素。随着我国加入世界贸易组织，经济全球化对我国社会政策的影响将更加广泛和深入。需要政府和学界对此提前做出准备。本文将从全球化的角度对我国过去十几年中社会政策的变化，以及未来全球化背景中中国社会政策面临的问题做出简要分析。一经济全球化对中国社会政策提出的问题自70年代末以来中国的对外开放的过程实际上是中国一步步加入国际经济体系的过程，也是越来越受经济全球化影响的过程。从全世界范围看，经济全球化会从以下
3、两个方面给一国的社会政策提出严重的挑战：一是经济全球化将会导致国内社会不平等加剧以及贫困（主要是相对贫困）问题增多，从而导致对社会保障的需求增大；二是会削弱政府维持和提高社会保障和其他福利给付的动机，从而使社会成员、尤其是下层成员获得的保障和福利水平相对降低，进而使相对贫困问题长期难以解决。经济全球化对社会保障的这种影响早在60年代就已经显现出来。欧洲的一些研究者已经指出，欧洲“福利国家”社会政策中出现的许多问题都与经济全球化有关。为此，一些欧洲学者甚至呼吁建立“全球社会政策”体系，以防止整个社会政策的滑坡。从过去十几年的情况看，中国也遇到了类似的问题。事实上，过去十几年里中国社会不平等的加剧
4、和社会福利平均水平的降低在很大程度上都是由我们所面临的全球化压力所导致（或加深）的。在进入21世纪后，随着中国加入世贸组织，中国的社会政策将在更大程度上受到来自外部世界的影响。二加入世贸组织将对中国的社会政策带来的影响中美两国关于中国加入世贸组织的谈判成功的消息一传出，媒体中就报道在我国经济界中有着一种“狼来了”的感觉。中国社会政策的研究者们似乎还没有从中闻出狼的气味。但这并不能说明在其中不会有狼，而很可能只是表明中国社会政策的研究者们或者过于乐观，或者过于迟钝。事实上，加入世贸组织对中国社会政策的发展来说也是一把“双刃剑”，一方面可能促进社会政策的发展，但同时也存在着很多不利于社会政策发展的
5、因素。1加入世贸组织后中国社会在一定时期中可能会出现新的不平等和贫困问题。首先，加入世贸组织后在中国在未来若干年中将会导致一个比较大的产业结构调整过程。从各国的情况看，产业结构的调整都将带来社会结构分化和利益重组的过程。而在此过程中往往会出现较严重的失业和贫困现象。可以预计，我国加入世贸组织以后，部分产业、行业和某些劳动者会因此而收益，而另外一些则会相对受害。尽管从总量上看，新创造的就业位置可能会大于损失的就业位置，但至少在就业转化过程中会产生很多的短期失业。如果考虑到城市劳动力转化中的各种刚性因素，城市长期失业率的大幅度增加也是很可能的。社会分化和贫困问题的加剧会给政府的社会政策带来更大的压
6、力，迫使政府在社会保障、就业、医疗、教育、住房和其他社会福利服务方面都做出反应。2加入世贸组织后，中国政府的社会政策水平有可能进一步降低。在面临上述问题时，人们可能会普遍地期望政府会通过采取更加积极的社会政策来做出反应，即通过增强政府干预和增大政府的社会开支，以增强对下层劳动者和相对受害者群体的社会保护。然而，政府在社会政策方面并不必然做出人们所期待的反应，甚至可能做出相反的反应。其主要原因是在面临更大的国际经济竞争的背景下，为了增大整个国家的经济竞争力，政府很有可能采取约束社会开支的政策，以避免本国企业因劳动力成本迅速地提高而损失在国际商品市场和资本市场中的竞争力。加入世贸组织以后，中国经济
7、的成败将更加依赖在国际市场中的竞争。由于劳动力成本的优势是我们在国际竞争中最主要的优势之一，因此，如果过快地提高劳动力成本，将使我国的竞争优势很快地降低。同时，我国在国际市场上的主要竞争对手是一些与我国技术水平和产品结构差不多的发展中国家。这些国家较低的社会福利水平实际上也严重地约束了我国社会开支的提高。换言之，加入世贸组织以后，我国经济与社会过程中市场化的原则将可能更加盛行，而社会保护和社会关照的原则可能会进一步受到抑制。我们预测这种趋势的根据既来自上述关于劳动力成本的事实判断，也来自对目前政府在效率与平等方面的基本价值取向的分析。早在几年前政府的公开文件中就已将“公平”放到了相对于效率的次
8、要地位。在加入世贸组织以后，在面临更大的国际竞争的条件下政府的这种价值取向可能会被进一步地强化。事实上，从近年来政府的许多文献中都能看出，从总体上看社会政策越来越降低到以保持社会稳定，而不是以追求社会公平为其基本目标。可以预测，如果依靠某些政治的或其他的手段可以较好地达到社会控制的目的的话，政府有可能将社会政策的总体水平压低到更低的程度。三加入世贸组织后中国社会政策发展的基本思路讨论我国社会政策的未来发展中有很多不确定的因素，因此很难对此做出比较有把握的预测。在此只对几个关键性的问题做出一些讨论。1社会政策发展的基本价值目标问题在讨论中国加入世贸组织后在社会政策方面的发展思路时，首先要回到最基
9、本的价值目标问题上。如果政府把市场效率的价值放到第一位，那很难避免社会政策在未来若干年中的进一步滑坡。许多研究者认为或者希望，政府出于对社会稳定的考虑而强化社会保障、社会福利和其他社会政策，但事实上社会稳定对政府社会政策行为的约束作用是有限的，因为除了社会政策之外，其他许多手段都可以达到维持社会稳定的目标。 一些发展中国家（如智利等国）曾经有过在集权统治下推行市场化改革和降低社会福利水平的经历，并且还被认为从经济的角度看是比较成功的。 而只有政府恢复将社会公平作为最基本价值的目标，社会政策方面才可能有较大的发展。因此，未来我国社会政策能够有较大发展的一个基本条件就是放弃目前“效率优先、兼顾公平
10、”的提法，全面恢复社会公平的基本价值目标。建立一个“以公平为基础，以效率为导向”的经济与社会发展机制。 事实上，公平和效率不是相对立的概念，二者并不必然此涨彼消。如果政策得当，可以使这两个方面同时最大化。2关于社会政策的基本原则在公平与效率并重的价值目标基础上，社会政策的应该遵循社会关照、社会保护和社会促进的原则。首先，社会政策应该体现出社会保护与社会促进并重的原则。所谓“社会保护”，主要是指政府对在市场化、全球化和社会变迁过程中的受害者提供积极的保护和补偿。社会保护原则可以体现在社会保障政策、公共医疗卫生政策、教育政策、住房政策等一系列的社会政策之中。所谓社会促进，是指通过实施社会政策来提高
11、整个社会的人力资本，增强弱势群体在经济、社会和文化等方面的能力，以求得整个社会在公平的基础上效率的提高。其次，在社会政策的制度设计方面应该重视项目的选择性和受益者的目标集中性（targeting）。在具体政策的设计上，可以继续将过去的普遍性福利原则转向“选择性福利原则”，即在项目和受益者两个方面都应该在公平和效率的基础上增加选择性。从近期的情况看，加入世贸组织后我国社会政策的主要方向一是增加对弱势群体的保护，以抵御全球化和市场化给他们带来的损害，二是强化与提高人力资本有关的政策，例如教育、职业培训等方面，以促进我国经济竞争力的提高。再有，应该在社会政策的主要领域中建立全国统一的基本标准体系。在
12、国门被进一步打开后，如果国内的社会政策不统一，各个地区和各类企业可能会降低对劳动者的社会保护为代价而获得眼前的竞争利益，因而在国内出现“社会倾销”的情况，其结果可能会有利于国际资本的所有者，而使国内的劳动者受害。因此，在社会政策的主要方面建立国内统一的基本标准，是我国加入世贸组织后在社会政策方面应该做的一项基本工作。3关于建立社会政策的国际协调机制的问题一些自由派经济学家们之所以不喜欢强调社会公平，除了其基本的价值立场使然之外，还有就是认为社会公平会给社会带来很大的经济成本，即强调社会公平会损害本国在国际经济中的竞争力。在此问题上，自由派的经济学家常常用欧洲“福利国家”社会政策的困境来告戒政府
13、。但是他们忽略了一个基本的事实：尽管一个国家可以从降低社会福利水平的政策中获得提高本国经济竞争力的“好处”，但是当所有国家都这么做的话，那这种“好处”就会消散。也就是说，这是一个“总和为零”的游戏：当少数国家这么做时，会从中得到好处，而不像这么做的国家就会“受害”。这种情况刺激所有的国家都相继降低社会福利水平，到头来所有的国家都得不到好处。事实上，社会政策中的这种情况在贸易政策、汇率政策等方面都有表现。当代国际经济处理此类问题的通行办法是通过谈判而建立国际协调机制。在社会政策方面也应该如此。例如在亚洲金融危机中，中国以人民币不贬值而对缓解危机做出了贡献，受到了全世界的好评。但中国也为之而付出了
14、很大的代价。对此类问题更好的解决办法是建立一个地区性的汇率协调机制，以防止各国竞相以货币 “杀价”来提高和保持市场优势。同样，在面临越来越大的国际竞争时，我们应该建立社会政策的国际协调机制，以防止各国竞相以对劳动力福利待遇水平的“杀价”来获得市场优势。我们相信，在杜绝了以对劳动力福利待遇水平的“杀价”和“社会倾销”来获得竞争优势的路子后，各国的企业家们将会更好地将其精力放到提高技术水平和服务质量方面，而这才是一条良性的竞争之路。欧洲一体化过程中的社会政策协调机制已经给我们提供了一个样板。不仅如此，欧洲国家还对亚洲国家的“劳工福利”问题提出了异议，要求后者提高劳工福利待遇。我国政府对此问题的反应
15、至少是不积极的。我国政府的态度可能出于两个方面的考虑，一是对社会政策“主权”的考虑，即认为社会福利是一个国家的内政，其他国家无权“说三道四”，二是对经济竞争力的考虑，认为答应了欧洲人的要求就可能会使本国的总体的经济竞争力相对下降。但是在这两个方面都有一些问题。首先，在经济全球化的条件下，在经济和社会政策方面有时很难清楚地界定什么是主权。既然我们已经参加了国际经济体系，就很难避免将国内的社会福利问题放到国际上去讨论。其次，中国目前与欧洲国家尚不处于同一竞争水平上，因此中国提高（或至少保持）劳动者的福利待遇不会很大地改变中国与欧洲国家的相对竞争力。相反，如果能够在亚洲国家中普遍地建立起劳工社会福利
16、待遇标准的话，那将不仅不会削弱，反而会增强中国的经济竞争力，- 通过限制主要竞争对手的恶性竞争手段来达到这一点。因此，我国政府应该更加积极地推动在亚洲建立某种社会福利标准的协调机制。最近刚刚结束的“东盟国家首脑非正式论坛”上传来消息，东盟将关注建立社会保障方面的协调机制。但在我国领导人的言论中以及官方媒介和政府的正式文件中还没有看到对此有积极的反应。我们建议政府重视这一问题，积极推动建立社会福利标准的国际协调机制，一是为了建立一个更加公平的国际竞争环境，二是为了保护和增进劳动者及普通民众的基本利益：这后一点更为重要，因为只有通过它才能体现出共产党和社会主义的基本价值目标。总的说来，无论从哪个角度看，我国政府都应该在建立国际或地区性社会政策（目前主要是社会保障）协调机制方面采取更主动的行动。首先，建立这一机制对本国的经济和社会发展都有好处；其次，在全球化的过程中建立这一机制是一个必然的趋
