中华人民共和国水利部

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1、中华人民共和国水利部胡四一副部长解读国务院关于实行最严格水资源管理 制度的意见2012-04-16 今年 1 月，国务院发布了关于实行最严格 水资源管理制度的意见 （以下简称意见 ），这是继 2011 年中央 1 号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水 资源管理制度以来，国务院对实行这项制度作出的全面部署 和具体安排，对于解决中国复杂的水资源水环境问题，实现 经济社会的可持续发展具有重要意义和深远影响。为详细了 解意见的出台背景和意义，记者采访了水利部副部长胡 四一。（一）问：请您简要介绍一下意见的出台背景？ 答：水是生命之源、生产之要、生态之基。新中国成立 以来特别是改革开放以来， 水

2、资源开发、 利用、配置、节约、 保护和管理工作取得积极进展，为经济社会发展、人民安居 乐业作出了重要贡献。但必须清醒地看到，人多水少、水资 源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、水 污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社 会可持续发展的主要瓶颈。具体表现在五个方面： 一是我国人均水资源量只有 2100 立方米， 仅为世界人均水平的 28% ，比人均耕地占比还要低12 个百分点； 二是水资源供需矛盾突出， 全国年平均缺水量 500 多亿立方米，三分之二的城市缺水，农村有近 3 亿人口 饮水不安全；三是水资源利用方式比较粗放，万元工业增加 值用水量为 120 立方米，是发

3、达国家的 3-4 倍，农田灌溉水 有效利用系数仅为 0.50 ，与世界先进水平 0.7 至 0.8 有较大 差距；四是不少地方水资源过度开发，像黄河流域开发利用 程度已经达到 76% ，淮河流域也达到了 53% ，海河流域更 是超过了 100% ，已接近或超过其承载能力，引发一系列生 态环境问题；五是水体污染严重， 2010 年 38.6% 的河长水 质劣于三类， 2/3 的湖泊富营养化，水功能区水质达标率仅 为 46% 。随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一 段时期内持续增长，加之全球气候变化影响，水资源供需矛 盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。解决我 国日益复杂的水

4、资源问题，实现水资源高效利用和有效保护， 根本上要靠制度、靠政策、靠改革。根据水利改革发展的新 形势新要求，在系统总结我国水资源管理实践经验的基础上， 2011 年中央 1 号文件和中央水利工作会议明确要求实行最 严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率 控制和水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社 会发展与水资源水环境承载能力相适应。针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了关于实行最严格水资源管理制度的意见，进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标，提出具体管理措施，全面 部署工作任务，落实管理责任和考核制度。这一水资源纲领 性文件的出台和实施将极大地推动该项制

5、度的贯彻落实，促 进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发 展。（二）问：意见提出了实行最严格水资源管理制度 的指导思想、基本原则和主要目标，具体是什么？答：意见立足科学发展这一主题，提出了实行最严 格水资源管理制度的指导思想，即深入贯彻落实科学发展观， 以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过 程管理，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管， 严格控制用水总量、全面提高用水效率，严格控制入河湖排 污总量，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经 济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能 力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。意见提出了实行最严格水

6、资源管理制度“五个坚持” 的基本原则。一是坚持以人为本，着力解决人民群众最关心 最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生 态安全。二是坚持人水和谐，尊重自然规律和经济社会发展 规律，处理好水资源开发与保护关系， 以水定需、量水而行、 因水制宜。三是坚持统筹兼顾，协调好生活、生产和生态用 水，协调好上下游、 左右岸、 干支流、地表水和地下水关系。 四是坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理 方式和方法。五是坚持因地制宜，实行分类指导，注重制度 实施的可行性和有效性。意见提出了实行最严格水资源管理制度的主要目标。 到 2030 年全国用水总量控制在 7000 亿立方米以内；

7、用水效 率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到 40 立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到 0.6 以上； 主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内， 水功能区水质达标率提高到 95% 以上。为实现上述目标，意 见与国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要 、2011 年中央 1 号文件、规划相衔接，进一步提出了“十二五” 期间和 2020 年的阶段性目标。 到 2015 年，全国用水总量力 争控制在 6350 亿立方米以内；万元工业增加值用水量比 2010 年下降 30% 以上，农田灌溉水有效利用系数提高到 0.53 以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到 60

8、% 以上。到 2020 年，全国用水总量力争控制在 6700 亿立方米 以内；万元工业增加值用水量降低到 65 立方米以下，农田 灌溉水有效利用系数提高到 0.55 以上；重要江河湖泊水功能 区水质达标率提高到 80% 以上， 城镇供水水源地水质全面达 标。（三）问：意见具体包括哪些主要内容？答：意见共分 5 章、20 条，明确提出了实行最严格 水资源管理制度的指导思想、基本原则、目标任务、管理措 施和保障措施。主要内容概括来说，就是确定“三条红线”， 实施“四项制度”。“三条红线”：一是确立水资源开发利用控制红线，到 2030 年全国用水总量控制在 7000 亿立方米以内。 二是确立 用水效

9、率控制红线，到 2030 年用水效率达到或接近世界先 进水平，万元工业增加值用水量降低到 40 立方米以下，农 田灌溉水有效利用系数提高到 0.6 以上。三是确立水功能区 限制纳污红线，到 2030 年主要污染物入河湖总量控制在水 功能区纳污能力范围之内， 水功能区水质达标率提高到 95% 以上。为实现上述红线目标， 进一步明确了 2015 年和 2020 年水资源管理的阶段性目标。“四项制度”：一是用水总量控制。加强水资源开发利用 控制红线管理，严格实行用水总量控制，包括严格规划管理 和水资源论证，严格控制流域和区域取用水总量，严格实施 取水许可，严格水资源有偿使用，严格地下水管理和保护，

10、强化水资源统一调度。二是用水效率控制制度。加强用水效 率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，包括全面加强 节约用水管理，把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活 生产全过程，强化用水定额管理，加快推进节水技术改造。 三是水功能区限制纳污制度。加强水功能区限制纳污红线管 理，严格控制入河湖排污总量， 包括严格水功能区监督管理， 加强饮用水水源地保护，推进水生态系统保护与修复。四是 水资源管理责任和考核制度。将水资源开发利用、节约和保 护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以 上人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工 作负总责。（四）问：为什么我国在现阶段要实行最严格水资源管

11、 理制度？答：我国现阶段实行最严格水资源管理制度主要基于以 下考虑：我国特殊的国情水情、当前严峻水资源形势和水资 源管理改革的现实需求。一是水资源总量的约束日趋突出。我国目前的年用水总 量已经突破 6000 亿立方米，约占水资源可开发利用量 74% 前面已谈到，很多地方水资源的形势十分严峻，水资源过度 开发，已经接近或者突破水资源可以支撑的限度，如果不采 取强有力的刚性措施，就难以扭转水资源严重短缺和日益加 剧的被动局面。二是除水资源总量约束外，水资源水质的约束也更加突 出。 2010 年全国废污水的排放总量达到了 750 亿吨，河流 水质不达标率接近 40% ，其中丧失利用价值的劣五类水占

12、20% ，直接威胁城乡饮水安全和人民的身心健康。水资源问 题已经对经济社会发展和人民的生活形成了制约。如果延续 原来比较弱的水资源管理政策和手段，将难以满足改善民生 和经济社会发展对水资源供给的迫切要求。三是未来引发更大水资源压力的各种因素仍然十分突 出、十分活跃。我国是一个水资源严重短缺的国家，水资源 的时空分布不均衡，而经济产业结构的不合理是长期困扰经 济社会发展的难题，也是水资源问题产生和积累的一个重要 原因。随着工业化、城镇化的加快推进，用水需求还会持续 增长，尤其是近期各地出台了一系列区域经济发展规划，提 出了大量新增用水的需求。在水资源总量有限、用水需求不 断增长的背景下，只有守住

13、这“三条红线”，实行最严格的水 资源管理制度，压缩和限制现有的水资源荷载，腾出一定的 水资源承载能力，才能满足经济社会快速发展的用水需求。四是以往的水资源管理手段和效果不佳，最主要的问题 是没有形成管理上的硬约束和硬手段，水资源管理的一些措 施没能够以考核、审批等刚性手段予以体现。为了使水资源 管理与经济转变发展方式相协调，必须从根本上更新思路， 实行最严格的水资源管理制度。（五）问：“最严格水资源管理制度”的“三条红线”是如何 划定的？答：一是关于用水总量控制指标的确定。严峻的水资源 形势迫使我们必须设定水资源开发利用控制红线，并通过限 定不同阶段的用水总量控制目标，严控水资源开发利用总量。

14、根据国务院批复的 全国水资源综合规划 ，从供水量来看， 预测到 2030 年全国可供水量为 7113 亿立方米；从需水量来 看， 2010 年全国用水总量为 6022 亿立方米，预测到 2030 年全国用水高峰时需水总量将达到 7192 亿立方米。通过实 行最严格水资源管理制度，在强化节水的前提下，按照保障 合理用水需求、适度从紧控制的原则，兼顾目标的约束性与 可达性，到 2030 年全国用水高峰时用水总量上限力争控制 在 7000 亿立方米，以此作为水资源开发利用控制红线，通 过用水总量控制实现经济社会与水资源可持续利用协调发 展。按照这一目标， 意见提出，到 2015 年全国用水总量 力争

15、控制在 6350 亿立方米以内， 到 2020 年力争控制在 6700 亿立方米以内。二是关于用水效率控制指标的确定。 水法规定，国 家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。用水总量 控制要靠用水定额管理来实现。通过制定用水效率控制红线， 提高水资源利用效率，在最大限度满足经济社会发展用水需 求的前提下，有效缓解新增水资源供给的压力。考虑到用水 效率指标的代表性，并与国家“十二五”规划纲要中节水目标 相一致，采用万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用 系数作为用水效率控制指标。 根据全国水资源综合规划 ， 按照高效用水、经济合理、技术可行的原则，到 2030 年我 国万元工业增加值用水量

16、应低于 40 立方米，农田灌溉水有 效利用系数应高于 0.6 。这是确保 2030 年用水总量控制在 7000 亿立方米的用水效率最低门槛，也称用水效率控制红 线，用水效率优于这些指标，用水总量控制目标才能实现。 为保障 2030 年用水效率指标达到要求， 意见提出，到 2015 年万元工业增加值用水量降低到 80 立方米、比 2010 年下降 30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到 0.53 以 上；到 2020 年我国万元工业增加值用水量应降低到 65 立方 米、比 2010 年下降 45% 以上，农田灌溉水有效利用系数提 高到 0.55 以上。三是关于限制纳污控制指标的确定。国务院批复的全 国水资源综合规划明确了到 2030 年全国江河湖泊水功能 区水质基本达标的目标，核定了水功能区的纳污能力，其中 江河湖泊容纳污染物 COD 和氨氮的最大能力分别为 1050 万吨和 70 万吨。从