《保障房项目实施PPP模式的法律分析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《保障房项目实施PPP模式的法律分析（8页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、保障房项目实施PPP 模式的法律分析 PPP 模式，即政府和社会资本合作模式，属于特许经营的范围。PPP 模式中的运作方法包含委托运行、管理协议、建设运行移交、建设拥有运行、转让运行移交、改建运行移交等多个形式。在这些运作方法中，合作期限并不完全一致，委托运行协议期限通常不超出8 年;管理协议协议期限通常不超出3 年;建设运行移交协议期限通常为20-30 年;建设拥有运行比较特殊，通常不包括项目期满移交;转让运行移交协议期限通常为20-30 年;改建运行移交协议期限通常为20-30 年。这些运作方法基础上均可适合用于保障性住房项目，但详细到每一个保障性住房项目，需要依据详细的情况，选择详细的运
2、作方法。一、国家支持以PPP 模式实施保障房项目党的十八届三中全会决定明确提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制，许可地方政府经过发债等多个方法拓宽城市建设融资渠道，许可社会资本经过特许经营等方法参加城市基础设施投资和运行，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。”财政部有关推广利用政府和社会资本合作模式相关问题的通知也明确提出，为落实落实党的十八届三中全会有关“许可社会资本经过特许经营等方法参加城市基础设施投资和运行”的精神，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加紧转变，完善财政投入及管理方法，立即形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系，要求确定示范项目范围，对适宜采取政府和
3、社会资本合作模式的项目做出了明确的要求，而保障性住房名列其中，详细要求为：“含有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长久稳定等特点。各级财政部门要关键关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”二、以协议期限较短的委托运行和管理协议方法实施的法律探讨选择委托运行和管理协议方法的前提委托运行，依据财政部有关推广利用政府和社会资本合作模式相关问题的通知的要求，是指“政府将存量公共资产的运行维护职责委托给社会资本或项目企业，社会资本或项
4、目企业不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方法。政府保留资产全部权，只向社会资本或项目企业支付委托运行费，协议期限通常不超出8 年。管理协议，是指政府将存量公共资产的运行、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目企业的项目运作方法，政府保留资产全部权，只向社会资本或项目企业支付管理费，管理协议通常作为转让运行移交的过渡方法，协议期限通常不超出3 年。所以，保障房项目以委托运行和管理协议方法实施的前提，是不需要新建保障房，而仅是将已经存在的保障房，交由社会资本运行，但此种运行期限较短，委托运行通常不超出8 年，管理协议通常不超出3 年。此种运作方法，对社会资本的资金实力要求相对不高，不过对其
5、运行维护保障房的经验、业绩和能力等要求较高。委托运行和管理协议方法对政府和社会资本的利弊对政府的利是：政府仍拥有保障房的全部权，保障房的产权不需要转移;政府经过吸引社会资本，将本由政府负担的保障房运行维护责任，转交由社会资本负担，有利于转变政府职能，改变政府管理方法等。对政府的弊端是：建设保障房的巨大资金压力和建设任务，仍由政府负担;政府在拥有保障房产权的同时，对于社会资本以项目融资的吸引力减弱;而且，协议期限不长，通常不超出8 年，8年期满，政府又将继续运行维护保障房。对社会资本的利是：不需要相对大量的资金，就能够进入保障房项目。对社会资本的弊端是：用保障房项目进行融资，因不含有保障房的全部
6、权，融资规模及其可能性全部存在一定的限制;对保障房的运行、维护，需要具有丰富的经验、业绩和能力等。委托运行和管理协议方法可能会较少采取所以，能够初步判定的是，即使委托运行和管理协议方法能够实施保障房项目，但其对政府和社会资本的吸引力，相对于其它PPP 模式的运作方法来说较小。当然，管理协议方法因其通常作为转让运行移交的过渡方法，在协议期限通常不超出3 年的情形下，其和委托运行方法应该相差无几。三、以协议期限较长的四种方法实施的法律探讨以是否需要建设来考虑保障房项目实施方法需要建设的PPP 模式运作方法包含建设运行移交、建设拥有运行和改建运行移交。建设运行移交是指由社会资本或项目企业负担新建项目
7、设计、融资、建造、运行、维护和用户服务职责，协议期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方法。协议期限通常为20-30 年。建设拥有运行由建设运行移交方法演变而来，二者区分关键是前一个方法下社会资本或项目企业拥有项目全部权，但必需在协议中注明确保公益性的约束条款，通常不包括项目期满移交。改建运行移交是指政府在转让运行移交模式的基础上增加改扩建内容的项目运作方法，协议期限通常为20-30 年。不需要建设的PPP 模式运作方法转让运行移交，是指政府将存量资产全部权有偿转让给社会资本或项目企业，并由其负责运行、维护和用户服务，协议期满后资产及其全部权等移交给政府的项目运作方法。协议期限通常为2
8、0-30 年。所以，不论是建设运行移交、建设拥有运行和改建运行移交，还是转让运行移交，相对于委托运行和管理协议来说，其协议期限更长。以是否拥有保障房项目全部权来考虑社会资本或SPV 企业的融资或再融资拥有保障房项目全部权的PPP 模式运作方法，包含建设拥有运行和转让运行移交。在这两种运作方法中，社会资本及其设置的SPV 企业拥有保障房的全部权，这对社会资原来说，吸引力相对于其它运作方法要强大很多，这对社会资本或SPV 企业以保障房项目资产的全部权去融资和再融资，全部相对有利。不拥有保障房项目全部权的PPP 模式运作方法，包含建设运行移交和改建运行移交。当然，部分改建运行移交项目，社会资本及SP
9、V 企业也将拥有保障房项目资产的全部权。不过，从总体上来说，这两种方法并不拥有保障房项目资产的全部权。在转让或移交的过程中，因包括是否拥有保障房项目资产全部权，会直接影响社会资本及其SPV 企业的融资或再融资，同时也将直接包括资产转让的税费负担，这是社会资本和政府在建立合作伙伴关系时必需仔细考虑的众多关键点之一。四、以不一样的投资回收方法实施PPP 运作方法的法律探讨三种不一样的投资回收方法三种不一样方法为：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。依据财政部有关规范政府和社会资本合作协议管理工作的通知的要求，政府付费是指政府直接付费购置公共产品和服务。在政府付费机制下，政府能够依据保障房项目设施
10、的可用性、产品或服务的使用量和质量向SPV 企业付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常见的付费机制，部分公共交通项目也会采取这种机制。使用者付费，是指由最终消费用户直接付费购置公共产品和服务。SPV 企业直接从最终用户处收取费用，以回收保障房项目标建设和运行成本，并取得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目和供水、供热等公用设施项目通常能够采取使用者付费机制。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目企业SPV 企业成本回收和合理回报时，由政府给SPV 企业一定的经济补助，以填补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制和使用者付费机制之外的一个折衷选择。在中国
11、实践中，可行性缺口补助的形式多个多样，详细可能包含土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等中的一个或多个。依据保障房项目情况选择不一样的投资回收方法依据保障房项目类型和风险分配方案的不一样，政府付费机制下，政府通常会依据保障房项目标可用性、使用量和绩效中的一个或多个要素的组合向SPV 企业付费。详细包含可用性付费、使用量付费和绩效付费三种方法。可用性付费，是指只要SPV 企业所提供的保障房项目设施或服务符合政府和社会资本签署的对应房地法苑协议约定的标准和要求，政府就付费。使用量付费，是指政府关键依据SPV 企业所提供的项目设施或服务的实际使用量来付
12、费。在按使用量付费的项目中，保障房项目标需求风险通常关键由SPV 企业负担。所以，在按使用量付费的项目中，SPV 企业通常需要对保障房项目需求有较为乐观的预期或有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多采取使用量付费，保障房项目较少采取。绩效付费，是指政府依据SPV 企业所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会和可用性付费或使用量付费搭配使用。在按绩效付费的保障房项目中，政府和SPV 企业通常会明确约定项目标绩效标准，并将政府付费和SPV 企业的绩效表现挂钩，假如SPV 企业未能达成约定的绩效标准，则会扣减对应的付费。对于使用者付费，需要依据保障房项目标特征和详细情况进行
13、具体的评定，关键考虑以下多个问题：一是保障房项目是否适合采取使用者付费机制?二是使用费怎样设定?三是政府是否需要保障SPV 企业的最低收入?是否需要设置机制避免SPV 企业取得过高的利润?在保障房项目中，使用者付费是一个投资回收的方法，不过此种方法的关键是定价。定价的方法关键包含以下三种：一是依据价格法等相关法律法规及政策要求确定;二是由双方在PPP 项目协议中约定;三是由SPV 企业依据项目实施时的市场价格定价。除了最终一个方法是以市场价为基础外，前两种方法均需要政府参加或直接决定相关 PPP 项目标收费定价。可行性缺口补助是在政府付费机制和使用者付费机制之外的一个折衷选择。对于使用者付费无
14、法使社会资本获取合理收益甚至无法完全覆盖项目标建设和运行成本的项目，能够由政府提供一定的补助，以填补使用者付费之外的缺口部分，使项目具有商业上的可行性。然而此种付费机制的基础标准是“补缺口”，不能使项目企业所以取得超额利润。国际上有关可行性缺口补助的定义、适用范围和补助方法尚无统一的界定。在中国实践中，可行性缺口补助的形式多个多样，详细包含投资补助、价格补助、无偿划拨土地，提供优惠贷款、贷款贴息，投资入股，放弃项目企业中政府股东的分红权，和授予项目周围的土地、商业等开发收益权等，有效降低项目标建设、运行成本，提升项目企业的整体收益水平，确保项目标商业可行性。所以，在中国的保障房项目中，假如采取PPP 的运作方法，也能够采取可行性缺口补助作为投资回收方法之一。
