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1、城市土地管理制度改革摘要：改革开放以来，中国城市土地管理制度经历了从无偿划拨到有偿使用的转变，城市土地市场机制逐步建立和完善。本文回顾了城市土地管理制度改革的重大历程，分析了城市土地管理制度现存的主要问题，提出了进一步深化改革的对策建议，最后介绍了近年地方土地管理制度改革的创新实践。关键词：城市土地管理制度改革 对策 创新 实践一城市土地管理制度改革回顾（一）从无偿划拨到有偿使用计划经济时代， 中国城市土地实行单一行政划拨制度，其主要特征为： （ 1）彻底否认土地的商品属性，土地完全退出流通领域；（2）城镇土地实行无偿、无流动、无限期使用；（3）农村土地转化为城镇土地采取征地形式； （ 4）按
2、照行政组织和行政手段配置土地资源；（ 5）土地收益隐性化，土地收益流失严重。改革开放之后，随着经济体制改革的逐步深入，迫切要求城市土地制度进行相应改革。1980 年，国务院颁布了关于中外合营企业建设用地的暂行规定，规定：“中外合营企业用地，不论新征土地还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费”，并对场地使用费的收取标准作了详细规定。1981 年，广东省颁布了深圳经济特区土地管理暂行规定，规定了三资企业对各类土地的使用年限及各类土地每年必须缴纳的土地使用费标准。之后，上海、广州等城市相继制定了有关法规，对三资企业收取土地使用费。年 9 月，深圳市采用协议方式出让一幅 5321 平方米的地块，又
3、于同年 11 月和 12 月分别以招标 1987和拍卖方式出让了两幅地块的使用权。 1987 年 11 月，国务院批准在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地有偿使用制度改革试点。 1990 年，国务院颁布中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例，条例规定：国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度；土地使用者在其使用权使用年限内可以将土地转让、出租、抵押或者用于其他经济活动；土地使用权出让最高年限为：居住用地70 年；工业用地50 年；教育、科技、文化、卫生、体育用地50 年；商业、旅游、娱乐用地40 年；综合或者其他用地50 年；土地使用权出让可采
4、取协议、招标、拍卖方式。中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 ，对国有土地出让和转让的各个环节做出了具体规定，标志着中国城市土地有偿使用制度的正式确立。（二）城市土地市场的建立与逐步完善在城市土地有偿使用制度起步阶段，由于土地交易量有限，土地价格不能通过市场机制自然形成。为使城市土地市场逐步走向规范化，1989 年国家土地管理局颁布了城镇土地定级规程（试行），确立了城市土地分等定级的统一原则、方法和程序，推动了城市土地分等定级和地价评估的开展。同年，国家土地管理局在南京、宁波、大连等城市进行基准地价评估的首批试点工作。此后许多城市开展了城市基准地价的评估。 1993 年，国家土地
5、管理局颁布城镇土地估价规程（试行），对城镇地价的评估工作进行规范。自此基准地价评估工作在全国迅速开展。1994 年底，全国已有近千个城镇完成了土地定级估价工作，省会城市及计划单列市中有27 个完成了城市基准地价评估，浙江、福建、辽宁等省率先完成了县级以上城镇的基准地价评估工作。2001 年之前，土地有偿出让方式以协议出让为主，地价随意性大、信息不透明、缺乏市场竞争，造成国有土地资产的大量流失。为推动土地配置的市场化程度，2001 年 5 月，国务院下发关于加强国有土地资产管理的通知，确立了经营性土地实行“招拍挂”制度。通知指出，为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大
6、力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产用地和其他土地供应计划公布后，同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。2001 年 6 月，国土资源部下发关于整顿和规范土地市场秩序的通知，强调健全土地市场制度： 一是建设用地总量控制制度；二是城市建设用地集中供应制度；三是土地使用权公开交易制度；四是基准地价定期更新和公布制度；五是土地登记可查询制度；六是集体决策制度。2001 年 10 月，国土资源部发布划拨用地目录，细化了划拨用地的范围，对不符合划拨的土地，
7、一律有偿使用。2002 年 5 月发布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性项目用地，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让。2004 年 10 月，国务院发布关于深化改革严格土地管理的决定，指出必须禁止非法压低地价招商，除按现行规定必须实行招标、拍卖、挂牌出让的用地外，工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让，推进土地资源市场化配置。2006 年 8 月，国土资源部出台招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范，明确了必须纳入招标、拍卖、挂牌出让方式的六类土地和可以纳入协议出让范围的五类土地，对招标、拍卖、挂牌或协议出让土地使用权的
8、范围和出让的具体规程作了细化，建立了国有土地出让的协调决策机制和价格争议裁决机制。2006 年 12 月，全国工业用地出让最低价标准出台。该标准依据不同地区的社会经济发展水平、土地资源状况、基准地价水平等因素，采用综合评价方法，将土地类型分为15 个等别，最低基准价在每平方米840 元至 60 元之间。国土资源部在下发标准的通知中强调，工业土地使用权的出让必须执行工业用地出让最低价标准，并且一律采取招标、拍卖、挂牌的方式出让。2007 年 9 月，国土资源部发布招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定，主要内容包括招标、拍卖、挂牌出让的法律依据，招标、拍卖、挂牌出让的范围和原则，出让计划、出让方
9、案的编制和公开发布，招标、拍卖、挂牌文件的编制和公开，招投标程序、拍卖程序、挂牌程序，出让结果公布，出让金缴纳和发放土地使用证，以及法律责任等内容。这一规定标志着中国土地市场制度建设的重要实质性进展。由于土地市场机制的逐步建立和完善，市场在城市土地资源配置中发挥的基础性作用不断增强。2001年全国“招拍挂”出让土地面积为066 万公顷，土地出让价款492 亿元。 2006年，“招拍挂”出让土地面积增长为6.65 万公顷，价款增长为5492 亿元，“招拍挂” 出让土地面积和价款分别提高了9 倍和10.2倍。2007 年，全国共出让土地22.65 万公顷，其中“招拍挂”出让土地11.53 万公顷，
10、占出让总面积的50.9 ，比上年提高了20.4 个百分点。（三）城市土地储备制度的创立土地储备是指政府依法运用市场机制，通过收购土地所有权或使用权，按照土地利用总体规划和城市规划，对土地进行前期开发整理与储备，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。为配合企业改制， 盘活城市存量土地资产， 优化土地资源配置， 有利于政府对土地市场实施调控， 1996 年，上海市成立了我国第一家土地储备机构土地发展中心，接受市政府委托实施土地收购、储备、出让工作，机构列为事业单位编制。此后，杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等城市相继成立土地储备机构。 2001 年 4 月，国务院发布关于加
11、强国有土地资产管理的通知，指出：为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。随后全国大部分城市开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。 中国城市土地储备主要有三种模式：市场主导型模式。土地收购储备机构根据收购计划和政府要求，对拟收购地块先行评估，然后与原土地使用者协商确定土地收购价格，或者约定土地收益分成，然后由土地储备机构支付购金，取得土地，按现行规定办理过户手续。储备机构负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，然后由土地管理部门适时出让给新的土地使用者。政府主导型模式。土地收购的
12、范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构受政府委托按计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求采用招标、拍卖、挂牌等方式对储备土地实行统一出让。政府主导与市场运作相结合的模式。主要针对国有企业改革中原划拨土地的收购储备。对于经政府批准可进行公开交易，已补交土地出让金，且用途调整符合规划的原划拨土地，可以由土地收购储备机构进行收购，也可以在土地市场公开交易。（四）省以下垂直管理模式的建立计划经济时期，中国土地资源处于多头管理状态，导致土地资源数量不清、权属混乱等问题。改革开放以来，土地资源稀缺对经济发展的限制性日渐突出，土地管理存在的问题越发明显。为加强土地管理工作，国
13、务院对土地管理机构设置和职能进行了多次调整和改革： 1982 年，在农牧渔业部设置土地管理局，行使国务院授权归口管理全国土地的职能。 1986 年，设置由国务院直接管理的国家土地管理局，行使统管全国土地的工作职能。各省、市、自治区和市、县级人民政府，也都成立了相应的土地管理局，主管辖区范围内的土地管理工作。 1998 年，国务院机构改革，原国家土地管理局改为国土资源部，其职能是负责土地与矿产资源的统一管理。 2004 年之前，中国土地管理模式为分级管理为主，垂直管理为辅，即各级地方土地管理部门接受各级地方政府的直接管理，在业务上接受上级土地管理部门的指导。分级管理为主的土地管理模式出现了一系列
14、的问题：首先是中央对土地的调控能力削弱；其次是以政府为主的违法用地现象大量出现；第三是耕地保护政策难以实现；第四是大量征地使农民利益受到损失，产生严重的社会问题。这一切都源自分级管理使地方政府既是土地的管理者，同时又是土地资产的产权代言者，为其追求地方短期利益提供了方便。2003 年底，中央提出土地管理模式实行省以下垂直管理，即省以下地方土地管理部门业务管理权和人事权全部上收到省， 地方政府不再具有对同级土地管理部门的监督管理权力。从 2004 年起，各省市土地管理逐步向省以下垂直管理模式调整，强化了中央对土地管理调控的力度，地方政府违法用地的现象大大减少。二城市土地管理制度现存主要问题（一）土地产权制度不完善城市土地产权制度不完善表现在以下方面。1依据中华人民共和国土地管理法，全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。城市市区土地属国家所有，城市国有土地的权利代表是国务院。在现实中，土地管理各项工作由中央政府职能部门国土资源部和地方政府土地管理部门承担，中央政府对各级土地管理部门实行垂直管理，但这种管理基本限于行政和技术管理，有关土地的各项权能基本掌握在市、县政府手中，国务院和中央政府职能部门的土地权利在一定程度上被虚化，造成土地产权主体的混淆，是中央政府对土地宏观调控不力的重要原因。城市土地产
