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1、行政管理学讲义刘五驹第一章 绪 论第一节 行政管理学概说 一、行政管理 （一）行政管理的涵义1“行政”一词在生活中的含义主要有三：一是指政府的公共事业管理工作；二是泛指具有一定“科层制”意义的管理工作或活动；三是指行政机关或事业甚至企业单位中为行政服务的工作，如机关中的行政科等。2从字源与词源看行政的涵义。“政”在我国古代的原始涵义是指：公共事务孔子论语中有：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”“不在其位，不谋其政。”“夫子至於是邦也，必闻其政。”此处“政”皆指统治者管理国家之事。孙中山有言：“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治。”列宁说：“政治就是参与国事，指导国家，确立
2、国家的活动方式、任务和内容。”故“政”指：“公共事务”或“国家事务”，简称“公务”。“行”当动词解，指“推行”或“管理”。故“行”与“政”相联，其义则为国家事务或公务的推行或管理。例：左传有：“行其政事”、“行其政令”。史记周本纪有云：公元前841年，西周时期的周历王因“国人发难”而逃走，太子靖年幼，于是“召公、周公行政”。显然，在中国古代“行政”一词实是一动宾结构的短语，其意为执掌政权、推行政令，管理国家事务。现代意义上的“行政”一词译自日文，而日语该词又源于西方，以表示英文administration之意，而该词源自拉丁文administrare，其意为治理、管理、执行公共事务。3行政概念
3、的不同界定（1）从国家权力结构和政治角度来界定A三权分立说：这是从国家权力结构和政府组织角度来界定。西方资本主义国家的政体由于受早期启蒙思想家们“民主主义思想”和“制衡原理”的影响，提出“三权分立”的体制。即“立法”、“司法”、“行政”三权分立。如：美国行政学家魏劳毕（）在行政学原理（1927）一书中认为：行政乃是政府组织上中行政机关所管辖的事务。又如：我国辞源界定：“凡国家立法、司法以外的政务总称为行政”。我国有学者认为这一界定过于狭隘，且即不完全符合资本主义国家的实际，也脱离中国国情。B亦有从政治运用角度来解释行政的。他们认为 国家的统治权有两种作用：一为立法，一为执法。因此，除了制定法律
4、之外，凡属执法作用的皆属于行政。如：美国早期政治学家古德诺（F.J.Goodnow,1859-1939）在政治与行政一书中说：“在一切政治制度中只有两种基本功能，即国家意志的表现和国家意志的执行。”“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。”“行政是政府官吏推行政府功能时的活动。”“行政的功能是招待适当权力机关所宣布的法律和意志。”世纪字典（Century Dictionary）指出：政治乃是人民经过其组织成的政党或政团，对决定或影响政府政策的活动与指导；而行政乃是政府官吏推行政府功能时的行动。概言之，政治是民意的表现，是政策的决定；行政是民意的执行，亦是政策的执行。行政是政治是一部分，是
5、对法律和政策的执行活动。不可否认，在这种体制的作用下，有其对国家政治生活相对平稳发展的历史作用。（2）从管理功能角度来解释行政随泰勒“科学管理”理论在企业的巨大成功，人们开始从管理的功能角度来研究行政。美国行政学家怀德（L.D.White,1891）在行政学导论（1926）说：“行政的最广意义包括为完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作。”后在其修订本中又指出：“行政乃是实现或执行公共政策时一切运作。”“行政艺术乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调与控制。”美国古立克（L.Gulick）在科学价值与行政一文中把行政涵义概括为“POSDCoRB”即：Planing计划、 O
6、rganizing组织机构、 Staffing人事、 Directing指挥与监督、 Coordinating协调与联系、 Reporting报告、 Budgeting财政预算。在这里“行政”与“管理”同义。被称为广义的行政概念。4教材定义：“行政管理”主要是指政府行政组织，根据宪法和法律确任的职能与权力，调配各种基本资源，治理社会公共事务以执行国家意志的活动。要点有三：A行政主体：政府行政机关，以及经其授权的其他履行行政职能的社会组织（委托行政）。B依法治理：法无许可，不可为。C行政活动目的的两重性：一执行国家意志；二满足社会公共需要。（二）行政管理的基本特征1职能的两重性A行政管理的阶级属
7、性或政治属性：这是行政管理的本质属性。行政管理中以国家的名义，按统治阶级的意志，为维护统治阶级的利益对社会进行的管理。B行政管理的自然属性：任何行政管理都必须履行管理社会公共事务的职能。即代表国家体现公共意志的一般管理职能。2法制的权威性：行政管理是依照法律，以国家的名义，行使国家管理社会公共事务的权力。它具有权威性与强制性，它是以国家机器做为其后盾。（三）现代强势政府行政管理有效进行行政管理的前提性必要条件1行政管理权必属国家所有统治权必为国家所有，这是当今世界法学家公认的一条原则。行政管理是国家统治权发生的一种作用，因此行政权必属国家所有。任何私人、自发的群众团体、经济组织等到都不能享有或
8、行使国家所拥有的行政权力。这是行政管理与社会团体、企事业单位对内部事务管理的根本区别所在。例：中国古代有：“天无二日”之说，还有：“卧榻之侧岂容他人酣睡”。政权意识。例：江苏省人民政府新大楼门厅之上的地图。例：超级VCD与SVCD之争。2依法有限责任政府。即首先要依法行政，其次只有有限的权力和明确的责任。相关问题：A 修订地方政府组织法；B 自由裁量权；C 法无明禁民可行，法无明据官不可为。行政握有国家重权，必需严加规范。无权难以令行，稍纵必将为害。3行政只有一个目的：代表国家利益，执行国家法律。行政单位及个人的利益只能由国家二次分配获得，不得与行政工作发生任何关联，否则必然腐败。例：海关潜规
9、则：不能不查，不能查绝。例：日本经济泡沫与官员退休安置政策。到北京抢人才。例：我国军队及公检法与经商脱钩。（四）我国现代行政管理与资本主义行政管理的本质区别1 经济基础不同2 政治基础不同3 领导体制不同4 行政管理宗旨不同5 行政管理范围不同有争议，略。参见P5。二、行政管理学（一）行政管理学的涵义又称：行政学、公共行政学教材定义：它是研究国家行政机关对国家和社会公共事务进行有效管理的规律的科学。要点：1主体：国家行政机关。行政管理过程：国家行政机关为执行国家意志、实现军家职能而对国家和社会公共事务进行管理的过程。我国行政机关是国家权力机关的执行机关，权力是国家权力的派生，行政职能是国家职能
10、派生。中国共产党作为执政党代表国家意志。2行政管理的对象和客体：整个国家和社会的公共事务。管理好政府自身是管理好国家和社会公共事务的前提。3提高行政效率和实现社会公平是行政管理学研究的宗旨。4揭示行政管理的规律是行政管理学研究的实质。（二）行政管理学的主要特征1政治性与社会性的统一。作为上层建筑，为统治阶级意志和利益服务；又需符合社会公共事务管理规律。2综合性和独立性的统一。多学科综合，有自己的研究对象领域和方法。3权变性和规范性的统一。管理的权变是其活的灵魂，依法是其规范性。4科学性与艺术性的统一。（三）行政管理学的研究对象和主要内容略。参见P8。第二节 行政管理学的形成和发展一、西方行政管
11、理学的形成自有国家的出现，就有国家行政管理活动。19世纪末20世纪初资本主义在工业的发展是产生西方行政管理学的根本条件。其产生的背景是即有现实需要，又有多种模式的经验积累。P9。行政学的发展历程大致经历了三个时期：（一）传统理论时期（19世纪末至二十世纪30年代）行政学产生的两大源流：1德国的公法学的行政学（国家学说的行政学）史泰因（史坦固）（）1865年在其行政学一书中首次提出了“行政学”的概念。史氏的行政学主要是从公共法学的角度，对国家的构建提出了行政管理的理论。史称其为行政学的创始人。亦称行政学之父。他提出了所谓“共同体”的概念，并认为其有两个因素构成：A非人格的自然因素：社会；B具有人
12、格的且自律的因素：国家。人认为国家是人格的最高形式，只有国家的介入才能克服不平等和阶级差别。2美国的技术性的行政学威尔逊（美国第28届总统）1887年出版了行政学研究一文中提出要建立一门行政管理学，以促进政府有效工作。因此被誉为美国行政学的奠基人。19261927年美国早期行政学家怀特和魏劳毕分别出版了行政学导论和行政学原理初步形成了行政学的理论体系。这标志了行政学这门学科的基本形成。这一时期恰恰是科学管理理论时期，美国行政学是深受其影响之下形成的，其基本观点是建立在科学管理理论基础之上的。如对人性的基本认识。这一时期的行政学研究主要是在行政学研究的对象、方法、内容等方面提出了基本原理和原则。
13、韦伯的官僚制度理论是行政管理理论的一个重要贡献。（二）行为科学时期（1930年至1960年左右）行为科学理论的研究大推动了行政学的发展。此时期行政学的主要发展是：对行政组织的研究从静态转向动态，人事行政的管理从“管人”的专制管理向强调“治事”的民主管理，行政行为的研究转向从人与组织和环境的关系来进行决策。（三）系统理论时期（20世纪60年代以来）管理理论进入所谓“热带丛林时期”各种管理理论广泛影响行政管理理论的发展。其中有代表性的有：1系统管理学派。代表人物是：卡期特、罗森韦克、约翰逊三人在1960年出版了系统理论与管理一书，强调把行政纳入系统之中进行管理。其特点是：以目标为中心；以责任为中心
14、；以人的管理为中心；强调系统整体化和管理组织的开放性。2权变理论学派。形成于70年代。系统是自变量，管理是因变量。3管理科学学派。三、我国行政管理学研究的历史和现状（一）我国古代行政管理的历史借鉴（1） 重视行政体制的建设和完善；（2） 官吏的选拔和管理；（3） 对官吏的监察制度；（二）我国行政管理学的研究历史19世纪起我国现代行政的实践尝试。1935的上海商务印书馆出版张金鉴的行政学之理论与实践一书是我国第一部现代行政学专著。（三）我国行政管理学发展的现状略第二章 行政职能与行政组织第一节 行政职能一、行政职能的要领与特点（一）行政职能的概念1定义：行政职能即时政府职能，是政府为管理国家公共
15、事务或者说为实现国家利益和满足社会发展需要而负的职责和具有的作用，是政府职责和作用的总称。2行政职能是国家职能的一个部分。从本质上说，行政职能是国家职能的具体执行，反映政府代表的国家的性质和活动的基本方向。3政府职能与国家其他权力机关的关系：既有紧密联系，又有区别。政府职能的行使受立法机关的监督，又以司法机关的强制力为后盾。反之，政府职能的发挥情况又制约着其他国家机关职能的实现程度。4理解行政职能的三个要点：A行政职能是建立在社会客观需要即社会公共事务发展需要的基础上的；B政府职能的主要内容是在一定时间内完成国家确定的社会公共事务的管理任务；C政府职能的实施的先决条件是政府依法拥有的国家权力即行政权力。（二）行政职能的特点1差异性。不同性质的国家，其行政职能也不尽相同，行政与政治与国家有着必然联系。2共同性。任何国家的政府职能都是以实现国家利益和满足社会发展需要为目的的，都是由政治职能、经济职能和社会职能构成的。其具体的职能都由计
