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1、我国捐赠事业的现状分析及应对策略中南大学民建支部 杨吉凡 段家铁 陈光辉党的十六届四中全会明确提出要“健全社会保险、社会救助、社会福利和捐赠事业相衔接的社会保障体系”，明确地将发展捐赠事业作为社会保障体系的重要组成部分。开展社会捐赠工作已经成为构建社会主义和谐社会的一项重要工作，对弘扬公民慈善精神、推进我国社会福利、社会救助事业的发展都具有重大意义。一、我国捐赠事业的发展现状最近发布的2009慈善蓝皮书指出，改革开放以来，中国登记注册的社团和民办非企业单位已经有41.4万个，其中，公募和非公募基金会总数达1597家。社会团体23万个，民办非企业单位18.2万个，这些机构中，慈善公益组织占相当大
2、的部分。2008年捐赠总额为1070亿元人民币，是2007年的3.5倍，2008年个人捐赠首次超过企业捐赠，且年中国大陆地区公民个人捐款达458亿元，占捐款总额的54%，改变了此前国内个人捐赠不超过总额的20%的格局，2008年中国内地个人人均捐款34.66元，是2007年的人均捐款额2.5元的近14倍纵观捐赠事业近几十年的发展，为我国经济发展和社会稳定作出了贡献。但是较发达国家而言，我国捐赠事业尚不成熟，主要存在捐赠不足的问题。捐赠不足是指捐赠供给与捐赠需求之间存在一个缺口，供给小于需求。当捐赠供给不足以满足捐赠事业的发展需求时，就产生了一种“捐赠不足”的状态。我国捐赠不足主要表现在以下方面
3、：（一）我国捐赠事业与外国捐赠事业发展相比差距较大目前，全球社会都在发育和发展慈善事业。其中发达国家和一部展分发展中国家和地区的慈善事业已经成为规模巨大的产业部门。美国2007全国捐赠总额为3064亿美元，占到美国国内生产总值的2.2%，我国同期慈善捐赠总额为309亿元人民币, 占GDP的0.013%。2008年捐赠总额是2007年的3.5倍，占GDP的0.356%。 因此，我国要大力培育慈善组织。（二）我国的捐赠不足也表现在捐赠事业发展的不均衡我国2007年全年的公众和企业捐赠捐赠总额为22316亿元；四川大地震发生后，根据民政部公开统计数据，截至2008年6月2日时，全国共接受国内外社会各
4、界捐赠款物总计41742亿元，实际账款物37727亿元，这远远超过了2007年全年的总和。我们在感国人抗震救灾、众志成城的同时，可以从数字对比中体会到更深的义：面对灾难，我们的捐赠捐赠表现的惊人的“足”从另一个侧面反了我国在平常时期捐赠发展的“不足”。人民群众缺乏对中长期的善事业的关注，导致整个捐赠事业未能向着规范、健康、平稳的方向展。所以说，在我国，捐赠不足的问题是确实存在的。二、我国存在捐赠不足的原因分析（一）公信力不足我国社会募捐中，对捐助资金的分配及使用公开不够是捐赠人关注的主要问题。中国青年报社会调查中心与新浪网联合进行的社会募捐调查（以下简称中青报调查）显示，被调查者当中有48.2
5、5%的人认为“捐助资金的分配及使用不公开”是募捐中存在的首要问题。上海市民政局所做的社会募捐网上问卷调查（以下简称沪民政局调查）结果也显示，“缺乏透明度”是上海的社会募捐中存在的首要不足（70.5%）。可见，捐助资金分配与使用的公示是确立社会募捐的公信力的关键。除此之外，还有受赠人自身的公信力问题。（依据公益事业捐赠法的规定，目前有资格接受社会募捐款的主体是公益性社会团体和公益性非营利的事业单位，这一受赠人范围很广泛，鱼龙混杂。）有些受赠人运作规范，重视自己的社会公信力，甚至聘请专业机构对其进行信用评级。有些机构则不然，设立、运作不规范，缺乏使用、管理捐款的能力。（二）法律制度上的缺失和不完善
6、任何一个行业的发展都离不开健全的法律体系，这是行业健康发展的基本保障。我国目前并没有一部规制捐赠行为的基本法。涉及捐赠事业以及公益捐赠的仅有中华人民共和国公益事业捐赠法、社会团体登记管理条例等六部法律法规。现有的法律、法规对捐赠组织的登记与组织、管理与运行、捐赠财税政策等多个方面进行了规范，但法规立法层次低，法律约束力不强，而配套的具体实施方法也不完善，因此很难对捐赠事业进行全面的规划和调整，难以从法律上保障捐赠事业的健康发展。另外，捐赠组织的登记注册门槛高，手续繁琐，注册难的问题迫使未经注册的公益组织大量存在，捐赠组织的力量没有得到应有的发挥。而且我国法律没有明确的规定捐赠组织的权利与义务，
7、制度保障上的缺失是妨碍我国捐赠事业发展的重要因素。公益捐赠是捐赠人对自己财产的处分，自愿原则是公益事业捐赠法一以贯之的基本原则。但中青报调查显示，有29.17%的人认为存在“有些捐助活动出现强行摊派”，在所有社会募捐存在问题中排名第二。上海的这一情况好一些，这一问题位居第四位（41.1%）。比如工资一日捐应在捐款人自愿的基础上方能实施，但实际操作中大多直接由单位从工资中扣除或由单位统一组织收缴。海啸募捐中出现的零捐款公布现象，将未捐款的人予以披露，也是一种变相强制，会使人碍于面子而不得不捐。（三）缺乏有效的激励机制目前，我国的捐赠事业在物质和精神两方面都缺乏有效的激励。首先我国的税收政策不利于
8、捐赠事业的发展。国家应该利用税收的杠杆作用，制定向捐赠事业倾斜的税收政策，鼓励企业及个人向捐赠事业捐赠，从而促进捐赠事业的发展，这是国际社会发展捐赠事业的成功经验。但在我国，捐款越多则纳税越多，除善款外捐赠者还需要准备一笔不菲的税费。以实物捐赠的并不能享有税收优惠政策。这些规定无疑打击了人们捐赠的积极性。另外，对于捐赠者来说，捐赠行为通常并不被人们知道，社会舆论没有对此做相应的宣传，有关部门也未对此予以表彰和鼓励，使捐赠者未能看到自己的成果，感受到他人的尊重，从而在心理上有种失落感。因此，精神上的激励能够对捐赠事业的发展起到积极的推动作用。（四）政府与捐赠组织角色混乱在我国，政府与捐赠组织的关
9、系尚未理清。第一，我国捐赠组织的官方色彩浓重。现代捐赠事业应该是民间的公益事业，民间的捐赠组织应该是捐赠事业的主体，其优势在于它能够聚少成多、积聚民力，其资金来源应该是捐赠捐赠而不应是政府拨款。政府管的太多太严，容易使捐赠组织自身缺乏活力，官僚气息浓重，限制了其发展和壮大。第二，政府未组建起对捐赠组织的有效监管。根据我国社会团体登记管理条例的规定，民政部门、业务主管部门、财政部门、审计机关为社团的官方监督部门。监督主体多元化而具体职责分工不明确，导致各监督主体互相推诿，产生形式上大家集体监督，而实践中无人监督的局面。（五）捐赠组织自身存在一定问题第一，捐赠组织信息不透明，公信度低。目前我国捐赠
10、组织的工作操守备受质疑，挪用善款等案例时常见诸报端的。究其原因，捐赠组织没有做好财务公开和信息反馈的工作，而这很有可能打击人们的爱心，因为人们没有看到自己的付出带来的成果，没有成就感，也就缺乏再次捐赠的动力。第二，捐赠组织缺乏对自身有效的宣传和监督。对捐赠组织进行宣传可以增进群众对组织的了解。知名度的提高意味着募集更多善款的可能性增加。只有人们知道了某个捐赠组织，了解他们的工作侧重范围，明白向该组织进行捐款的途径方法，那么这一组织才会有足够的群众基础来发展壮大。第三，捐赠组织的工作者专业素质较低。目前我国在捐赠机构从业的工作人员多为退休干部、下岗工人和社会招聘人员，年龄偏大，学历偏低，水平良莠
11、不齐。一个组织的发展离不开优秀的人才，培训专业的人员和建设专业的捐赠机构是未来捐赠事业发展的必然要求。三、解决捐赠不足问题的对策在分析了导致捐赠不足的上述原因之后，我们可以根据这些原因对症下药，提出相应的对策，从而促进捐赠事业健康有序的发展。（一）发挥大众传媒的舆论导向作用，培育健康的捐赠氛围捐赠事业的存在与发展需要建立在公众和企业的爱心的基础之上，需要具备一定的道德要求，这是由捐赠事业的志愿性特点所决定的。而浓厚的捐赠氛围的塑造，是需要各方来共同努力的，大众传媒应该与捐赠组织加强合作，积极地对捐赠事业进行宣传。政府需要引导健康的捐赠氛围，鼓励人们积极参与捐赠活动，塑造乐于助人、扶贫济困的良好
12、社会风气，表彰那些热心公益事业的人，宣传他们的事迹。而捐赠组织要加强宣传，采取多种形式，生动形象地宣传乐善好施、助人为乐的好人好事，使公众熟悉捐赠组织的资金运作、捐赠途径等情况，营造全社会都来关心、参与捐赠事业的社会氛围。最后要引导受助者增强感恩意识，使好心人可以得到情感上的慰藉，而受助人也会学着将这种感恩转化为对整个社会的感激与奉献，鼓励更多的人加入到助人的行列中去，从而在整个社会中塑造健康的捐赠氛围。（二）要加强捐赠事业的法制建设一方面，国家需要制定一部规制捐赠行为的基本法。通过完善的法律制度，确定捐赠事业中各方的权利与义务，对他们的行为进行有效的约束，从而在这一行业中建立起秩序，最终保障
13、各方的利益。另一方面，政府需要审时度势，通过修改现有的法律规定以降低捐赠组织准入门槛，使有志于捐赠事业的民间力量可以依法设立捐赠组织，为中国的捐赠事业做出贡献。取消对捐赠组织的双重审批、注册的准入制度，要在尽可能大的范围内取消捐赠组织的主管部门审批制，可以采取直接注册或备案制的准入制度，培育更多的捐赠组织。（三）改进与捐赠事业相关的税收政策，完善激励机制我国目前的政策中，捐赠的企业不同或者企业与个人捐赠的项目不同，享受的税收优惠不同，而且税收优惠比例过低，这些都影响着人们的捐赠捐赠的积极性。因此，在中国捐赠事业发展指导纲要（2006-2010年）中明确指出：“推动捐赠捐赠税收优惠政策的调整和完
14、善，充分发挥税收政策的引导作用”，就是为了完善中国社会捐赠捐赠的激励机制，鼓励企业和个人积极参与捐赠事业。从长期来看，捐助冲抵税款应该作为一项税收制度固定下来，这是符合捐赠组织发展潮流的。令我们欣喜的是，2008年1月1日开始实施的个人所得税法将企业公益捐赠免税扣除比例从年度利润总额的3%提高到12%减少了企业捐赠的负担，起到了很好的激励作用。另外，对于富人捐赠者这一特殊阶层，政府应该开征遗产税和赠与税，引导富人阶层承担更多的社会责任，实现社会资源的重新配置，从而成为社会捐赠事业的重要资金来源。（四）要完善捐赠组织的自身建设首先，各类捐赠组织应严格遵守国家的有关规定，将受赠财产用于资助符合其宗
15、旨的活动和事业，提高捐赠组织公信力。对于接受的救助灾害的捐赠财产，应当及时用于救助活动。各类捐赠组织每年用于资助公益事业的资金数额，不得低于国家规定的比例。捐赠组织应当，按照合法、安全、有效的原则，积极实现捐赠财产的保值增值。公益性非营利的事业单位应当将受赠财产用于发展本单位的公益事业，不得挪作他用。其次，捐赠组织要严于律己，加强自我监督，完善善款管理和使用机制。必须提高善款使用的透明度，专款专用，使捐赠者的善款发挥其应有的作用。而这种透明度的提高需要捐赠组织进行财务公开，将善款的使用情况通过网络、电视、报纸等媒体和专业审计机构置于公众的监督之下其次，捐赠人有权向受赠人查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，受赠人应当如实答复，受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。再次，要强化捐赠机构工作人员的素质教育。只有从业人员的综合素质提高了，捐赠组织的工作才能更加高效高质的开展起来整个国家捐赠事业的面貌才能焕然一新。在政府的大力支持和广大公众的热情参与之下，通过捐赠组织管理制度的创新以及自身工作的完善，我国捐赠事业必将对维护社会的公平与正义发挥更大的作用。
