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1、上海市服务型政府管理职能研究与分析摘 要经过了改革开放的大变革和2世纪经济全球化的浪潮,我国的经济处于全面腾飞的阶段。基于市场经济发展的新公共管理理论对于政府的职能有了全新的定位,由此促进了上个世纪90年代以来一直延续到现在的政府改革,并有效的推动了我国经济的全面发展。上海作为我国经济的中心,对于上海市政府职能转变的研究，既能够有效的促进上海经济的进一步快速发展，同时对于全国其他省市政府职能的变革也具有广泛的借鉴意义。目前国内对于政府职能转变的研究主要集中在对于服务型政府职能本身的研究和对于政府职能转变的研究上。本文认为,关于服务型政府行政职能的实现,以及条件的保障等方面的问题还需要进行深入的
2、探讨。文章将通过对现阶段我国构建服务型政府的实际情况,以及行政主体和环境的研究，来体现政府职能的实现。关键词:服务型政府；上海市;政府职能;案例；社会组织目录前言31问题中看政府职能转变3政府职能的转变滞后3行政组织法律的缺失4资源的整合与配置存在问题42服务型政府的构建，实现政府职能转变5上海地区的社会组织与服务型政府的关系5对于公共服务型政府主要职能的思考7政府需要提供制度,供给服务7政府要承担提供公共产品的职责政府要负起责任保护共有资源和自然资源8 政府需要尽责维护宏观经济的稳定84对于政府职能转变与服务型政府职能重构的几点思考9要实现政府职能转变在制度上的创新9以公民参与为核心，重新构
3、建和谐民主的政府9构建法制政府,以依法行政为核心93全力打造高效能的政府，尝试以电子政务与绩效评估为核心10要通过有效合理的手段实现政府决策职能的创新1完善公平原则的实施1制定相关的政策实现利益的规范化和制度化11建立完善社会协调机制1明确服务型政府的行政伦理职责11政府能够建立起问责机制11政府应当“善治”125信息化对于服务型政府建设的推动作用以上海电子政务的建设为例12信息透明化,维护公众的知情权,构建阳光政府2大力提高政府的办事效率,打造高效能的政府机构1参考文献:14前言现如今，我国政府正处于公共管理职能的转型期,目标定位是通过合理的政府职能变革建立起公共服务型政府,希望能够通过改革
4、促进公共服务市场化的改革,并推动政府公共服务职能的转变。政府职能，即政府组织的职责和功能,在法制国家里,是指政府依法应当行使的职责和所具有的功能。对于一个政府而言,其基本属性规定了其基本的职能，并且，政府作为国家的象征，其真实的属性又取决于国家的性质。对于一个专制的国家体制而言，政府被普遍认为是“一个阶级对另一个阶级的统治机器”，政府的职能也自然被定型为统治型政府；在一个民主政体的国度里，统治则被理解为统一治理，即政府通过有效的组织形式对社会进行统一的组织管理；在现代民主制国家中，随着社会的不断进步发展,民众对政府管理的社会性诉求日益增多,与此同时，政府的社会公共管理和服务职能得到了不断的发展
5、与强化，而政府职能中的强制管理意识正在逐渐弱化。在这个逐步弱化“管理”思维而强化“服务”意识的过程中，政府自身发展也沿着“统治管理服务”的方向不断演进。1问题中看政府职能转变构建服务型政府的概念，最早是在199年的行政改革中首先提出来的,经过近年的讨论试行,在202X年中共中央党校的一次会议上由温家宝总理正式提出。由于在我国,服务型政府尚属于新生事物，存在时间较短,尽管取得了较显著的成就,但是在实际的操作中,各级政府的服务型职能建设还是存在着不少的问题，具体总结如下：政府职能的转变滞后在党的十七届二中全会通过的关于深化行政管理体制改革的意见中明确指出：“深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核
6、心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去,把该由政府管理的事项切实管好。”目前，就政府改革的具体实施过程来看，政府的公共管理和社会服务的职能还不到位。首先表现在政府职能的“越位”。目前，某些政府仍在主导着市场经济,大力干涉招商引资过程。认为对于私人产品领域的投资见效快，D增长明显,政绩好看，而对于公共产品的投资见效慢,因此不愿意干。二是政府职能的“缺位”。对上海市而言,政府在发挥提供公共服务这个核心职能方面做的还是不够到位，对于公共服务的投入不足，部分职工未能完全享受社会保险,市区便民公共设施的建立不充分等方面的问题仍然存在。行政组织法律
7、的缺失为构建服务型政府,各地普遍采取了设立行政服务中心的方法。就目前情况下我国各地行政服务中心的设立,普遍是在缺乏法律规定的无序状态下进行的，这样的管理组织形式违背了行政组织法定原则这一法治国家行政组织说应当遵循的基本原则。根据我国行政许可法第26条的规定:“行政许可需要行政机关内设多个机构办理的,该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”由于相关法律法规的缺失,造成了行政服务中心这一行政组织本身存在着诸多问题。首先,致使各地对于行政服务中心本身的性质界定出现混乱。有的地方将行政服务中心定性为派出机构，有的则定性为事业单位，甚至对于某些地方而言，行政服务中心还是一
8、个临时机构。其次,由于缺乏相应的法律法规的具体规定，各地的行政服务中心均是根据本地的实际情况自行设定的,缺乏统一的制度。结果导致，各地的行政服务中心的业务范围、功能、设立行政服务中心的政府层级以及行政服务中心的主体等方面均存在着相当大的差异。1.3资源的整合与配置存在问题对于目前情况下我国的行政服务中心整个体系而言，从纵向上可以分为省、市、区（县）、乡镇这样四个等级,横向上又可以分为综合性的行政服务中心、政府部门的分中心如房产交易中心、社会保险管理中心等等。可是,全面观察整个体系的纵向结构来看，“当前各地的行政服务中心都是仅限在市和区县两级设立的，是在条块分割的现有管理体制之下从中间突破了一个
9、机构，接下来的问题是如何实现省、市、县（区）、乡（镇）的整体衔接、对口。”就真实情况而言,我国的行政服务中心还未能够真正的实现权利下移,致使在行政服务中心内部的纵向资源流通不畅,信息阻塞严重。对于区（县）、乡镇中的行政服务中心大多只能够起到代办的作用,很多复杂服务项目的办理仍需要在区（县）级以上的行政服务中心才能办理。由此明显可见，行政服务中心保留了我国行政管理体系中“从上而下”的传统,但是这种传统的管理模式,与行政服务中心“自下而上”的产生发展以及行政服务中心为群众办实事的服务模式恰恰相悖从而造成了成本的上升与资源的浪费。对于政府管理内部的横向体系,也因为同样的信息沟通不畅原因导致联合办理并
10、不能真正的实现。对于政府构建的行政管理中心而言，联合办理是其工作的核心理念。而联合办理作为行政服务中心的运行机制之一是以各个职能部门和部门之间信息的及时沟通与有效协作为前提的,同时以跨部门的流程再造为工具。尽管在各地的性质服务中心都在寻求并联审批的组织方式,但是政府联动的机制并没能有效的建立起来。因此，如何能够实现整合资源实现最佳的配置又成为困扰各地行政服务中心建设的又一突出问题。服务型政府的构建,实现政府职能转变上海地区的社会组织与服务型政府的关系社会组织的兴起是人民群众在社会力量方面的成长表现的重要标志之一,是目前背景下社会自组织和自管理、自服务的重要载体，体现了在新的历史条件之下,法治国
11、家与公民社会合作关系的调整，体现了现代政府与现代社会生活之间相互影响、相互制约与相互推动的密切关系。从某一个层面上来看,由于社会组织的全面积极参与,当代政府的改革工作已经不能仅仅做到是对传统官僚制政府的组织机构、政务流程和部门职能的封闭式自我再造,而逐渐转变成为通过政府与社会间的良性互动，变革传统的一元化社会治理和公共服务模式,从而达到社会运行机制的全面合理有效提升。在党的十六届三中全会上首次在党的文件中提出了对于服务型政府建设的明确要求，强调要建设服务型政府,强化社会管理和公共服务的职能,突出强调了“服务”二字在政府职能中的体现。上海浦东新区政府在努力寻求改革上的突破过程中，通过在政府职能的
12、转变和培育、发展社会组织方面进行的探索与创新,为我们的服务型政府的有效建设提供了可借鉴之处。在浦东新区开发的1年以来,着力于推进“小政府、大社会”的行政管理体制的有效改革。关于政府的管理体制方面,按照职能模块设置大系统综合管理机构，对于政府的管理职能进行了全方位的整合处理,综合设置了政务管理部门、区域经济管理部门、城市管理部门、社会管理部门、社会保障部门等六个政府服务部门,全面构筑“小政府”的行政管理体制,从而达到确保浦东新区政府部门的设置能够相对精简,有效的优化资源，提高行政效率。在通过自身努力使政府内部组织形式更加有序合理的同时，浦东新区又积极培育和发展社会组织，希望能够为政府的转型找到合
13、理的方式,同时可以为政府职能的转移“寻找替身”，构建与“小政府”行政管理体制能够充分匹配的社会自我调节体系。与此同时，借助于浦东新区政府改革发展为其提供的,高于全国和上海市的平均水平。到22X年6月，国务院正式批准浦东新区作为进行综合配套改革的试点，同时提出了“三个着力”的改革方向，即为:着力转变政府职能，建立公共服务型政府；着力转变经济的发展方式,建立与国际通行规则相适应的经济体制;着力改变城乡二元经济结构,加快城乡一体化的进程。针对这一改革试点的推出，当前浦东综合配套改革已经启动第二个三年行动计划,处于新一轮发展的战略机遇之中，“转变政府职能，建设公共服务型政府”成为改革纵深推进的核心一环
14、。因而浦东新区作为中国政府体制改革的先行试验区,其在社会组织与服务型政府互动关系的构建中的实践,对于全国范围内的政府职能变革与体制变更具有一定的代表性与先导性,并且，这在某种程度上反映出了我国在这一方面的实际操作思路和发展趋势,为中国政府体制改革和社会组织的发展提供了可以借鉴的经验与模式，这对于目前大变革时期，全国政府职能的重新建设无疑具有不可估量的价值与意义。对于公共服务型政府主要职能的思考 政府需要提供制度,供给服务政府是作为秩序化统治的机构而得以存在的。作为秩序化代表的政府,必须能够为人们和社会提供社会秩序的制度供给,也就是要能够为社会制定出一个权威的人人能够接受且必须遵守的制度框架或者
15、制度模式。人们需要政府的目的，首先就是期望政府能够提供给人们一个合理且有序的社会环境，这个环境的确立则完全依赖于政府能够提供良好的制度。对于政府而言，还应该根据社会环境和自然环境的变化,不断地推进制度的创新。政府必须能够为市场经济的运作提供出基本需要的制度、规则、以及框架,这包括：界定和产权保护、契约的执行、金融制度、法律和秩序的维持、公司法、著作版权等一系列涉及人们生活生产相应的法律与法规制度。现代的经济社会同样也是一个政治体系,没有统一的游戏规则和经济生活的框架，经济体系的运转将是不可能实现的。通过对于现行经济体制下的实践证明,“市场经济的前提是受保护的财产权、得到维护的交易制度和对于纠纷
16、的有效解决,而政府提供了安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”政府要承担提供公共产品的职责众所周知，现代经济学普遍把现实产品分为公共物品和私人物品。典型的公公共产品包括国防、基础研究、交通管制系统、导航设施以及其他基础设施，还有包括教育、社会保险在内的准公共产品。从理论层面上讲,对于这些公共产品,往往是投资规模较大、投资的周期长、收效慢,对于企业而言,投资于公共产品无利可图;对于个人而言,其庞大的投资规模往往无力承担。加上公共物品所具有的非排他性特征,就注定了公共产品不可能由市场来进行提供，此时，政府的职能就得到了充分的显现。但是，政府干预公共产品并不意味着全部由政府部门直接提供，对于一些公共产品或者准公共产品而言，可以
