行政主体概念分析

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1、行政主体概念分析摘要：我国行政主体的概念是不折不扣的舶来品，从它写入我国行政法学之日起，在理 论界就争议不断，近年来，随着我国社会经济的不断发展，行政法学中对行政主体概念已经 不能适应行政权力行使多元化的冲击，对行政法主体概念进行重新界定成为当务之急。本文 从国内外行政主体概念比较研究出发，分析了我国行政主体概念存在的不足，把行政主体的 概念回归到行政权的行使之中，提出了行政主体就是行政权的行使主体，为我国行政主体概 念的研究提供了新的思路。关键词：行政；主体；概念；分析我国现行行政法律体系中并没有明确行政主体的概念，行政主体本身只存在于行政法学 之中，通说认为，行政主体是一种组织，其本身具有

2、行政职权，行使行政职权的时候能够以自 己的名义进行，对行政行为的后果能够独立承担责任，这个定义和国外对行政主体的概念有 很大的不同，缺陷也非常明显，如何更加科学合理的对其加以定义，是我国理论界经常研究 的课题。一、国内外行政主体概念比较很多学者认为，我国行政主体概念的根源在于法国和日本等国家的行政主体理论，然却 只得其表，并未得其实，我国行政主体概念和法国、日本等国家对行政主体的定义在本质上 是不同的。法国行政主体是被法律明确规定的，是指具有行使行政事务的权利并且承担山此 产生的权、责、义的主体，主要包括国家、地方团体和公务法人。日本很多学者认为行政主 体是行政权力的归属者，具体包括国家、地方

3、公共团体以及其他行政主体。我国行政主体在 行政法律法规中并未正式出现，严格意义而言，其并非法律术语，而仅仅是一个法学研究的 术语。从基本论述上，我国同法国、日本关于行政行为概念貌似没有大的不同，经过细致分 析，却发现存在本质的差异：我国行政主体仅仅是抽象意义的法学概念，法律上并没有像法 国和日本上作为一种法律制度存在；我国在法律上赋予了行使行政管理事务的行政机关和行 政组织的独立法律人格，并把其作为行政主体看待。而法国和日本虽然承认行政主体的法律 人格，但是对于行使行政管理事务的行政机关和行政组织并未赋予独立法律人格，其行使行 政管理职能必须以行政主体的名义；我国法律明确规定行政机关和行政组织

4、能够独立承担法 律责任，而法国和日本认为行政机关和行政组织并非行政管理行为责任的最终承担者；我国 法律规定行政诉讼的被告必须具备行政主体资格，而法国和日本行政机关和行政组织虽然名 义上可以成为被告，但是其并没有相应的法律责任承担；我国行政主体之间关系复杂，有的 存在上下级指导关系，有的存在内设、派出关系，有的甚至是隶属关系，无形中加大了现实 行政诉讼的复杂度，影响了行政诉讼效率，法国和日本行政主体之间的监督往往通过诉讼进 行，行政主体不得互相干预内部事务。二、我国行政主体概念存在的不足（一）行政主体概念內涵和外延存在矛盾根据我国现在行政主体的概念，行政主体必须享有国家行政权力，并且是组织，还得

5、以 自己名义行使行政职权，最重要的是能够独立承担法律责任。然而，我国法律意义上的行政 主体则包含了国务院及其组成部门、直属机构、地方各级政府及其职能部门、法律法规授权 的派出机构以及法律法规授权的行政机关内部机构等等，很明显，现实中的行政主体范围和 行政法理论所论述的行政主体概念是不一致的，因为，我国所有的行政主体均不能承担完整 和实质意义上的法律责任，只有国家才能够成为行政法律责任的承担主体，所谓的行政机关 仅仅是代表国家行使行政职权而已，而行政权则属于一种国家主权，我国现有行政主体概念 外延和内涵之间的矛盾是很多学者对其产生质疑的重要依据。（二）行政诉讼被告确定难度加大我国U前行政主体的概

6、念并没有从有利于行政诉讼的角度出发，行政主体的定义对于行 政诉讼中被告的确认显得力不从心。比如，通过行政主体的概念，我们并不能得出行政机关 内设机构、派出机构是否能够成为行政诉讼的被告，事实上，关于这个课题理论界从未停止 过争论，那么最后还得通过法律和司法解释进行明确，这种情况大大削弱了我国行政主体概 念的科学性、完整性和统一性。（三）行政行为的合法性遭受质疑我国LI前行政主体概念中仅仅规定行政机关和法律法规授权的组织具有独立的法律人 格，对他们的权利、义务和责任进行了规定，然而，实际上具体行使行政职能的是这些机关 的工作人员，要想实现行政法治，仅仅规定行政机关的权利义务是远远不够的，还要明确

7、相 关工作人员的法律人格和权利义务。山于从口前我国行政主体概念中并不能推出行政机关行 使行政行为的工作人员具备法律上的主体资格，这些人员行使行政行为的合法性往往遭受质 疑，最具代表性的就是城管临时工执法问题。（四）行政违法主体与责任主体衔接不畅我国现在的行政主体概念规定的行政主体包括行政机关和法律法规授权的组织，那么根 据逻辑推理，行政违法的主体以及违法责任承担的主体必然也是这两类行政主体。实践中， 很多行政违法行为发生在受委托的组织以及行政公务人员身上，由于其并不属于行政主体概 念范畴，那么其承担违法责任的主体资格就存在疑问，然而，关于行政责任界定方面，我国 不仅规定了行政主体的行政责任，也

8、规定了受委托的组织以及行政公务人员的行政责任。比 如，行政公务人员的行政违法行为造成损害的，山所在的行政机关作为赔偿义务主体，当然 最终买单的还是国家，当这种违法损害是山于行政公务人员的故意或者重大过失造成的话， 那么其所在的行政机关在赔偿后，可以对其进行追偿或者给予其行政处分。在这种情况下， 违法主体和责任承担主体并不完全一致，体现不出法律的统一性和规范性。三、我国行政主体概念重新界定的必要性（一）确立公民行政法主体地位的需要我国现有行政主体概念过度强调行政主体的重要性，很容易让人以为行政机关和法律法 规授权的组织和行政相对人相比，具有强势和优越的法律地位，行政相对人的利益容易被忽 略。实践

9、中，行政法律法规的制定和执行受到传统观念的影响，多强调行政机关的权力和行 政相对人的义务。然而随着我国法治进程的加快，现代行政法呼唤建立一种新型的行政法律 关系，那就是行政机关和行政相对人均处于主体地位，更加注重对相对人意志、人格和利益 的肯定与维护，更加注重对行政机关行政行为的规范和控制，这就要求在行政主体概念中对 公民的主体地位加以体现，从源头上体现行政法治。（二）推动行政组织法治化进程的需要我国现存的行政组织法比较僵化，不具有很强的操作性。实践中，行政管理存在权力界 限模糊，管理体制不畅，有的行政权力重复设置，多头执法现象非常普遍，行政效率也不高, 究其原因，行政组织法学理论研究滞后以及

10、现行行政主体概念的错误引导是很重要的方面， 特别是行政主体概念中过分强调行政机关的法律责任，不利于行政组织的统一性和协调性， 因此，为了促进我国行政组织法律制度不断完善和发展，最终完成行政组织法治化进程，对 现行行政主体概念进行重新界定显得尤为重要。（三）适应行政主体多元化趋势的需要随着社会主义市场经济的不断向前发展，我国的公共行政社会化过程也在出现并不断发 展，相应的行政主体多元化趋势也越来越明显。中央政府不仅下放了经济、财政和人事权限 到地方政法，还通过委托和授权将一部分行政权力分给了社会组织，行政权力由政府转向社 会成为现代法治社会的一个发展趋势。实际上，我国已经为社会组织行使一定的行政

11、事务提 供了政策上的支持，行政主体也并非只有国家行政机关及其授权机关了，国家的行政权实际 上由行政机关、社会组织和公民共同行使。现实中能够行使行政权力的社会组织有很多种， 比如村民委员会、居民委员会、律师协会、医师协会等等，这些组织的行政职权可以来之法 律法规规章的授权，也可以来自于行政机关的委托。这些社会组织对公共行政事务的参与， 让公共行政主体越来越多元化，相应的也造成我国现有行政主体概念外延的多样化，这种情况 持续下去，随着行政主体概念范畴逐渐被突破，我国现有行政主体概念将面临更加现实的危 机，为了主动适应这种多元化趋势，主动重新界定行政主体的概念是非常现实的选择。四、我国行政主体概念的

12、重新界定（一）归属主体和行使主体的提出行政主体概念的重新界定必须立足于解决实际问题，立足于对公民权利的更全面的保障, 立足于行政主体法律责任更加明确的要求。我们都知道，国家权力的归属和行使主体是不一 致的，行政权也是一样分为归属主体和行使主体，根据宪法规定，国家的一切权力属于人民, 那么行政权作为国家权力的一种，其归属主体显然是全体人民，山于人民是一个概述，让全 体人民共同行使行政权力是没有必要也不现实的，那么行政权力的行使主体就有了存在的价 值。行政权的归属主体和行使主体是统一的，行使主体是归属主体的工具，是归属主体的代 表和手段。在法治政府下，行政权的归属主体是非常稳定的，而行政权的行使主

13、体则具有可 变性，其受到行政权力性质以及社会发展因素的影响，但是无论如何变化，行政权力的行使 主体一定受到归属主体的约束。（二）行政主体和行为主体的提出行政权力行使主体根据其权力能力的大小，可以分为行政主体以及行为主体，行政主体 具有全部的行政权力能力，比如各类行政机关；而行政权力的行为主体则没有完全的行政权 利能力，比如各类法律法律授权的组织、被委托的机关以及行政公务人员等等。行为主体来 自于授权或者委托，其IJ的是更好的行使行政职权，提升行政行为的效率，保障行政相对人 的合法权益，大部分情况下，行为主体并不独立承担自己行政行为的违法后果，除非经过法 律法规的授权。行政主体和行为主体的提出是

14、符合我国现实行政行为具体特点的，是符合我 国民主和宪政要求的，是符合行政法治趋势的。(三) 新行政主体概念的內涵和外延笔者认为，在区别行政权力归属主体和行使主体的基础上，行政主体可以分为传统的行 政主体以及行为主体，那么结合我国行政法治的要求和社会发展的需要，可以将行政主体概 念重新界定为：能够独立承担法律责任的行使国家行政权力的机关和组织。这些机关和组织 代表国家行使行政权力，有独立的法律地位和责任承担能力，新行政主体概念的外延包括国 家、地方政府、行政机关、法律法规授权的政府和非政府组织以及法律法规认可的自治性公 共行政组织。行政主体的新概念不强调行政主体必须有行政职权，不要求行使行政行为

15、时以 自己的名义进行，这样更加顺应公共行政和现代法治法治的潮流，更加符合我国行政组织体 系特点，更加突出人民在行政事务中的主体地位，避免了我国现行行政主体概念的不足。结论：我国现行行政主体概念存在着行政主体概念内涵和外延存在矛盾、行政诉讼被告 确定难度加大、行政行为的合法性遭受质疑、行政违法主体与责任主体衔接不畅等问题，随 着我国公民行政法主体地位和行政组织法治化进程的加快，以及公共行政主体多元化趋势的 需要，对我国行政主体概念进行重新界定显得非常有必要，笔者将行政权力归属主体和行使 主体进行区分，创造性的提出了行政主体就是行政权力的行使主体这一简明扼要的观点，并 对新行政主体概念内涵和外延进行了进一步的诠释，以期为我国行政主体概念的重新界定提 供不同的视角。参考文献：1 肖军.行政主体概念的若干整理J.广东行政学院学报,2010(1).2 肖军.行政主体概念的若干整理J.广东行政学院学报,2010(1).3 袁勇.行政主体的缺陷与完善J.南京工业大学学报,2004(2).4 郑泰安.我国行政主体概念的批评与回应J.四川省委党校学报,2006(2).5 范伟峰.我国行政主体理论的缺陷及其概念界定初探J.社科与经济,2001(7).6 李月.论行政主体J.法制博览,2016(3).