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1、公安行政政权与侦侦查权关关系研究究【摘摘要】在在中国现现行的法法律框架架下，公公安机关关的行政政权与侦侦查权被被认为是是两种性性质的权权力，由由于权力力性质的的不同，法法律为权权力相对对人提供供的救济济渠道也也相应不不同。对对于公安安机关具具体行政政行为不不服的相相对人可可以通过过行政诉诉讼寻求求救济，而而侦查行行为则不不属于行行政诉讼讼的受案案范围。针对实实践中两两种权力力混行的的现象相相当普遍遍，研究究者认为为应当对对公安机机关的具具体行政政行为与与侦查行行为加以以区别。从实践践看，由由于行政政权与侦侦查权系系一体警警察权的的两面，无无论从规规范层面面，还是是功能层层面，二二者均难难以完全
2、全的区分分。因此此，更好好的选择择应当是是建立统统一的警警察职权权行为法法体系，从从警察权权的整体体性角度度来认识识公安机机关的行行政权与与侦查权权，并为为二者提提供统一一的救济济渠道。近年年来，中中国侦查查程序是是刑事诉诉讼法学学研究的的主要场场域，对对中国刑刑事司法法体制改改革的关关注也主主要集中中在如何何提高侦侦查程序序的法治治化程度度。综观观已有的的研究，在在宏观层层面上，论论者们借借用刑事事诉讼构构造(模模式)理理论，提提出了侦侦查构造造(模式式)的转转换。 在微观观层面上上，则重重点针对对讯问、强制措措施等对对犯罪嫌嫌疑人权权利限制制程度较较高的侦侦查行为为进行了了较为全全面的研研
3、究。但但是，无无论是宏宏观层面面，还是是微观层层面，当当前对侦侦查程序序法治的的研究基基本是以以规范为为参照， 2而忽视视了对侦侦查实践践中大量量存在于于刑事诉诉讼法规规范之外外的，事事实上具具有侦查查功能的的“行政政行为”的的关注。这一忽忽视，使使得我们们不由得得想起达达玛什卡卡教授的的一段评评论，“对对于某些些富有自自由主义义气息的的大陆法法规定，要要想现实实地估量量其实践践效果，往往往需要要进一步步探究，调调查活动动的主体体部分是是否已经经从正式式的司法法调查或或者检察察官主导导的调查查，转化化为经常常性的非非正式的的行政警警察调查查。如果果这一转转变确有有其事，而而且有后后者负责责收集
4、至至关重要要的定罪罪证据，那那么正式式调查阶阶段设置置的大量量程序保保障制度度，对于于被告人人也就没没有多少少实践价价值了。”左卫卫民与马马静华对对侦查运运行机制制的实证证研究揭揭示了刑刑事诉讼讼法学研研究者的的这一忽忽视。前前者在搜搜查运行行机制的的实证研研究中发发现，在在当前中中国公安安机关的的侦查实实践中，刑刑事诉讼讼法上的的搜查，无无论是有有证搜查查，还是是无证搜搜查都很很少被运运用，公公安机关关更多的的是根据据相关行行政法规规的授权权，通过过人身检检查、场场所检查查等方式式来达到到本应通通过搜查查措施的的适用才才能实现现的目的的查查获犯罪罪人，或或者发现现犯罪证证据;1116-120
5、0后者对对侦查到到案制度度的实证证研究发发现，拘拘留、逮逮捕、拘拘传等刑刑事诉讼讼法意义义上的侦侦查到案案措施在在实践中中很大程程度上让让位于警警察法上上的留置置、口头头传唤等等行政法法意义上上措施。3他们的的研究共共同为我我们揭示示了侦查查实践中中权力行行使复杂杂性的一一面，因因此也为为侦查程程序法治治研究提提供了一一个新的的视角公安安机关的的行政权权与侦查查权的关关系角度度。一、主体同同一：权权利性质质识别的的现实不不能根据据警察察法第第6条之之规定，公公安机关关人民警警察依法法履行预预防、制制止和侦侦查违法法犯罪活活动的职职责，以以此揭示示了警察察权的“两两面性”，一一面是基基于预防防违
6、法犯犯罪行为为并对违违法行为为进行查查处职责责的行政政权;另另一方面面是基于于侦查犯犯罪行为为职责的的侦查权权。为了了保障职职责的有有效履行行，除了了警察察法第第二章“职职权”的的授权之之外，就就行政权权而言，治治安管理理处罚法法、公公安机关关办理行行政案件件程序规规定、公安安机关适适用继续续盘问若若干问题题规定及及其他相相关法律律法规还还进行了了相应的的规定，以以满足警警察在维维护社会会公共安安全与秩秩序、防防与制止止违法犯犯罪等目目的之需需要;在在侦查权权方面，刑刑事诉讼讼法、公安安机关办办理刑事事案件程程序规定定以及及相关的的司法解解释明确确了侦查查中采取取拘留、逮捕、搜查、扣押等等强制
7、侦侦查措施施的实体体与程序序规范，以以满足警警察犯罪罪侦查之之需要。基于授授权法律律的区别别，从理理论上说说，对公公安机关关的行政政行为与与侦查行行为的区区别在某某种程度度上是可可行的。对于于公安机机关行政政行为与与侦查行行为之间间的关系系问题，此此前已经经引起了了理论界界的一些些关注。综观这这些研究究，不管管论述的的角度、层次有有何差异异，但是是，在这这样几个个方面基基本上形形成了共共识： 3第一，行行政行为为与侦查查行为的的混用，或或者说行行政权与与侦查权权的混用用不利于于公民合合法权利利的保障障，特别别是考虑虑到侦查查行为不不属于行行政诉讼讼的受案案范围，有有些公安安机关为为规避人人民法
8、院院的司法法审查，故故意将本本应属于于行政强强制措施施的具体体行政行行为解释释为刑事事侦查措措施，或或者故意意用刑事事强制措措施来替替代本应应依法采采取的行行政强制制措施。4因此，必必须对二二者加以以严格的的区别;第二，认认为公安安机关本本身同时时兼具行行政权与与侦查权权，而且且侦查行行为与行行政行为为的表现现形式大大体相似似是造成成二者混混行的重重要原因因;55第三三，基于于公安机机关行政政权与侦侦查权所所依据的的法律根根据不同同，应当当，并且且也可以以对二者者加以区区别。具具体到如如何区别别这种两两种行为为时，论论者们提提出，应应当根据据公安机机关立案案时案件件的性质质、公安安机关人人民警
9、察察在行为为时的主主观动机机、行为为结果必必然引起起的法律律程序等等方面着着手，在在必要的的时候可可以要求求公安机机关就其其行为是是行政行行为还是是侦查行行为承担担举证责责任，以以证明其其行为的的性质。660这这种区分分，尽管管在理论论上看来来完全成成立，但但是，在在实践中中，真的的能够区区别吗?由于于公安机机关具有有双重的的职权身身份，既既是刑事事侦查机机关，又又是行政政管理机机关，带带来了从从行为主主体上识识别行政政行为与与侦查行行为的困困难，从从而成为为公安机机关行政政行为与与侦查行行为混淆淆的主要要原因。从实践践看，根根据公安安部发布布的公公安机关关管辖刑刑事案件件内部分分工若干干问题
10、规规定的的要求，原原来公安安机关内内部侦查查权相对对集中行行使的模模式被打打破，除除了传统统上一直直负责刑刑事案件件侦查的的“刑警警队”继继续承担担大部分分的刑事事案件侦侦查职责责以外，新新设立的的经济犯犯罪侦查查部门(经侦队队)、毒毒品犯罪罪侦查部部门(缉缉毒队)将承担担原来由由刑警队队负责侦侦查的经经济犯罪罪、毒品品犯罪案案件，特特别需要要注意的的是，传传统上一一直只负负责治安安案件查查处的治治安管理理部门(治安队队)开始始承担996种刑刑事案件件的侦查查职责。 44从而而使得公公安机关关传统上上通过公公安机关关内部职职责分工工来界定定行政行行为与侦侦查行为为的可能能大大降降低。因此此，在
11、笔笔者看来来，要准准确地界界定公安安机关人人民警察察的具体体行为是是一种具具体行政政行为还还是侦查查行为只只是一种种理论上上的可能能，对于于实践而而言，或或者是不不可能，或或者是识识别的成成本太高高。更好好的选择择或许应应该是不不加区别别，因为为二者原原本就是是一种权权力警察权权的一体体两面。二、功能期期待：侦侦查权对对行政权权的依赖赖(一一)事实实的层面面理论论上而言言，侦查查应是一一种“回回应型”行行动，即即只有在在特定的的犯罪行行为发生生之后，公公安机关关才有可可能针对对该犯罪罪案件启启动侦查查行为，并并呈现出出“犯罪罪立案案侦查查破案案”的理理想模式式。但是是，即使使是在这这一理想想模
12、式之之下，破破案也未未必就是是侦查行行为的结结果，实实践中常常有针对对特定案案件的侦侦查行为为并不能能实现破破案的目目标，而而针对非非特定个个人的治治安行政政管理行行为却为为公安机机关带来来破案结结果的情情形发生生。正是是基于对对这一规规律的认认识，以以“刑嫌嫌调控”、 55“阵阵地控制制” 6为为主要内内容的侦侦查基础础工作受受到了各各级公安安机关的的高度重重视， 7并在侦侦查破案案中发挥挥了重要要的作用用，例如如，辽宁宁鞍山市市公安局局20000年通通过“刑刑嫌调控控”破案案数占总总数的332.44%，该该市所属属的立山山公安分分局20000年年1-88月通过过“阵地地控制”搜搜集犯罪罪线
13、索4421件件、从中中破获刑刑事案件件1433件、打打击处理理涉案犯犯罪嫌疑疑人766名。7此此外，类类似于“专专项行动动”、“外外来人口口清查”、“出租租屋清查查”、“特特种行业业清查”等等行动在在很大程程度上同同样既包包含着侦侦查破案案的主观观目的，也也确实为为公安机机关带来来了这样样的结果果。相对对于以特特定的犯犯罪案件件为目标标的“回回应型”侦侦查而言言，以获获取犯罪罪情报信信息为目目标的“刑刑嫌调控控”、“阵阵地控制制”等侦侦查基础础工作通通常都是是以不特特定的可可能案件件为对象象，在某某种意义义上可以以称之为为“主动动型”侦侦查，与与犯罪个个案之间间并无确确定的联联系，因因此有别别
14、于“犯犯罪立立案侦侦查破破案”的的理想运运作模式式。如果果说“回回应型”侦侦查模式式下的侦侦查行为为通常都都能够从从刑事事诉讼法法上找找到法律律根据的的话，那那么，“主主动型”侦侦查由于于缺乏具具体的个个案对象象而无法法启动刑刑事诉讼讼程序，因因此，“刑刑嫌调控控”、“阵阵地控制制”等更更多的是是依据相相关的行行政法律律法规，以以及公安安机关的的一些内内部操作作规则来来进行，其其权力根根据与行行为性质质则更多多的应归归于行政政权或行行政行为为，而非非侦查权权或侦查查行为。但确确确实实的的是，这这些行政政行为对对于侦查查目标的的实现而而言，其其重要意意义不容容忽视。笔者者认为，任任何试图图将公安
15、安机关行行政权(以及行行政行为为)与侦侦查权(以及侦侦查行为为)完全全分开的的主张都都是对公公安工作作实践规规律无视视的一种种表现。实践经经验告诉诉我们，即即使是在在法定层层面上实实行行政政警察与与司法警警察分开开的国家家，他们们也不得得不面对对与我们们同样的的现实。例如，根根据日日本警察察职务执执行法第第2条规规定，警警察官依依据异常常活动及及其他周周围情况况，对于于合理判判断进行行某种犯犯罪者，或或者有相相当充足足的理由由怀疑企企图犯罪罪者，或或者已查查知企图图犯罪者者，可以以使其停停止犯罪罪活动，进进行质问问(即“职职务质问问”);如认为为当场进进行前款款质问，对对本人不不利，或或妨碍交
16、交通时，为为了质问问，可以以要求该该人同行行至附近近的警察察署、派派出所或或驻在所所(即“任任意同行行”)。但是，对对于前两两未规定定的人员员，只要要未依据据刑事诉诉讼法的的有关规规定，则则不得限限制其人人身自由由，或违违反其意意志，将将其带至至警察署署、派出出所或驻驻在所，或或者强迫迫问答。8但是，在在实践中中，如警警察在履履行职务务质问时时发现质质问对象象有犯罪罪行为，或或发现其其所持物物品为犯犯罪赃物物或犯罪罪工具时时，警察察即可着着手采取取犯罪侦侦查手段段，如对对质问对对象进行行紧急逮逮捕，或或对其所所持物品品进行扣扣押，然然而，此此时警察察权启动动的理由由都只能能是基于于行政权权的目的的，而非非基于犯犯罪侦查查权能的的促进，但但其结果果却是完完成了犯犯
