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1、国内财政支出的演变分析报告安徽大学 钟文峰 一、改革开放前国内政府财政支出 从1950年到1977年，国内的财政支出规模总体是上升的，其中至少的年份是1950年，为68.05亿元，最高的年份是1977年，为843.53亿元。总体上看，财政收支在这一时期总体平衡，只有11个年份浮现了赤字，重要集中在1955年到1960年，财政支出的增长速度在大多数年份是比较高的，最高年份达到了40%左右，但也浮现过低增长的年份，集中在1972年到1977年，甚至尚有负增长年份，即1961到1962年。建国初期，国内的财政支出是始终呈上升趋势的，从1953年到1957年，国内开始第一种五年筹划，并且开展三大改造，
2、国内把建设社会主义工业国作为目的，以苏联协助中国建设的156个项目为中心，以694个大中型项目为重点，以发展重工业为主，建立国内社会主义工业化的初步基本，因此国家财政支出上升。从1958年开始到1960年，国内的财政支出增长速度加快，接近40%，由于国家开展了“大跃进”，为了提高工业总产量而增长了对重工业的投入，这一段时间内国家财政浮现了赤字。受3年自然灾害的影响，国内的财政收入明显减少，财政支出也减少到1958年之前的水平。1964年到1967年国内开展三线建设，财政支出规模扩大，受文革影响，1967年到1968年国内财政收入和支出都开始下降，1968年之后经济政策调节，国家财政支出规模也随
3、之扩大。在这一阶段的各项支出中，基本建设支出始终是出于最高比重的，由于国内为建设成为工业国因此加大了对工业特别是重工业的投资，经济恢复时期占34.71%，“一五”时期占50%“二五”时期占66.6%，19631964年经济调节时期占58.96%，“三五”时期占56%，“四五”时期最高占67.7%，基本上是持续增长态势。即是大力压缩“三五”时期稍有下降，但“四五”时期又上升到新高。国防支出另一方面，50年到52年受朝鲜战争的影响，国防支出比重明显提高，最高时期1952年国防支出占财政支出的43%。1952年到1960年国防支出比重大幅下降到9%，但60年代初中苏关系恶化后中国受美苏两大国的威胁，
4、国防费用又开始增长，从1963年开始到1977年国防支出始终维持在占财政支出的20%左右。行政管理费用和农业支出在这一时期始终维持在较低的比例，行政管理费用最高年份1954年为8.4%，到1958年之后始终处在5%左右，其中1971年最低为4%。农业支出从1950年到1962年虽然始终增长，但1962年仅为8.4%，之后下降到1970年不到3%，1970年到1977年逐渐恢复。农业支出的较低必中反映了国内当时牺牲农业优先发展工业的政策。在这一阶段，同基本建设支出相比，社会文化支出所占的比重很小，经济恢复时期占13.50%，1963-1964年经济调节时期占15.20%,“三五”时期占11.06
5、%,“四五”时期占10.88%，基本上是下降的态势，特别是“四五”时期是这一时期最低的，比“一五”时期少了3.55个百分点。社会文化在总支出的比重与经济建设所占的比重相比，分别少23.09, 36.39, 53.14,43.7, 45.01, 56.83个百分点，相差是非常大的。二、改革开放后国内政府财政支出改革开放后，财政支出大体分三个台阶:1978一1984年，持续五年支出保持在1000多亿元;1985一1989年，持续五年支出保持在多亿元;1990一1997年，保持在3000亿元9000亿元以上，最多的是1997年的9233.56亿元。增长的速度是不稳定的，最高是1978年增长到33.0
6、%，最低是1987年的2.6%。负增长的现象也有发生，如1980年和1981年。在改革开放初期之因此浮现这种状况，重要是“文化大革命，之后第二次经济调节的成果，缩小了固定资产投资的规模。这一时期财政支出的比重发生了明显的变化，中央支出的比重由大变小，由50%多逐渐缩小到27%;地方支出比重由小变大，由40%扩大到70%。这是财政支出中的重大变化之一，反映了分税制的功能和作用，随着两个比重的升降，中央支出逐渐收缩，而地方财力的增长也刺激了地方政府的投资。第三阶段的财政支出，从10000亿元逐渐增长到60000亿元。其中 1998一保持在10000亿元以上，一保持在0亿元以上，一从30000亿元扩
7、大到60000亿元，每年增长10000亿元。中央支出的比重在30%左右，地方支出占到70%左右，超过中央1一3倍。财政支出增长的速度在15%一20%之间，增长的速度是比较稳定的。60年特别是近年来的财政支出的特点表目前:一是财政支出不断增长，呈直线上升的趋势。从支出绝对数来看，除个别年份以外是逐年增长的，如支出40422.73亿元，比增长了6492.45亿元，增长了16.06%。从财政支出增长的幅度看，增长的速度年均在15%左右。二是财政支出占GDP的比重呈下降趋势。1978和1979年财政支出占GDP的比重为31. 0% , 1980 -1986年为20%左右，从1987年开始逐渐减少，后来
8、各年大体在百分之十几，只有超过了20%。这种趋势透露出财政体制改革中放权让利对财政的影响，也反映了在连年赤字下财政面临的困难。三是财政支出反映了不同步期财政的特性。建国初期的支出反映战时财政的特性，军费占据首位;之后反映了经济建设型财政的特性，经济建设支出占重要比重;1998年后来反映了公共财政的特性，公共产品领域的支出占重要比重。 时期支出总额经济建设支出社会文化等支出国防支出行政管理支出其她支出经济恢复362.19125.7042.10138.4946.079.83一五1320.52670.81191.32314.79112.1831.42二五2238.181491.55302.07272
9、.94133.1638.46196319641185.81638.22180.24226.0476.4264.89三五2510.601407.62277.76549.56134.27141.39四五3917.942261.12426.25750.10196.71283.76五五5282.443164.61760.64867.81280.06209.65六五7483.184196.611477.44893.74687.41327.98七五12865.676230.032978.151170.151520.66966.68八五24387.4610125.546256.292321.403355.9
10、02328.33九五57043.4621870.4415503.974751.278933.225984.56十五128002.8537308.5234051.059723.6624339.3922591.23十一五309377.7537604.38160639.520997.5276912.8513183.5 在筹划经济体制下，财政支出延伸到各个领域，基本涵盖了政府、公司和家庭各个方面。为了实现国内的工业化，支出的重点重要在固定资产投资，搞基本建设，教育、文化、科技、农业、提高人民生活方面的支出却比较少。改革开放后来，随着经济体制的改革，支出构造逐渐发生变化，如上表所示，支出的重点开始从工业
11、经济领域向农业、科技、教育等方面倾斜。特别是1998年公共财政框架确立以来，财政支出构造得到了较大的改善。 从上面表格数据可以看出，改革开放后经济建设支出虽然在逐年增长，但社会文化支出明显迅速增长，在总支出中所占比重大大高于改革开放前:“五五”时期占14.40%,“六五”时期占19.74%，“七五”时期占23.15% ，“八五”时期占25.65%，“九五”时期占27.18%,“十五”时期占26.60%，分别比改革开放前6个时期提高2.78、5.31、9.65、10.45、16.12、15.72个百分点。从1998年公共财政框架确立后来，财政支出逐渐退出了一般性和竞争性领域，支出的重点转移到了“
12、三农”、教育、科技、医疗卫生、就业、社会保障、环保等公共产品和公共服务领域。科教卫生支出从1978年的112亿元增长到的7425.98亿元，增长了65倍，占当年总支出的比重由10.0%增长到18.4%，科学研究支出从52.89亿元增长到1688.50亿元，增长近31倍;教育支出从75.05亿元增长到5411.59亿元，增长近71倍，社会保障支出从1978年的18.91亿元增长到的5396亿元，增长近284倍。经济建设支出逐渐减少，占总支出的比重由1978年的64.1%降至26.6%。财政支出构造的优化，不仅越来与市场经济和公共财政相适应，并且体现了党和国家的经济和社会发展战略。三、 改革开放后
13、国内财政支出占GDP比重的V形分析在78年后财政支出占GDP比重的图中可以看出，78年到94年国内财政支出占GDP的比重是始终下降的，而94年之后又开始逐渐增长，呈现一种V字形。1978年到1994年财政支出占GDP比重下降的因素：1. 财政支出增长速度慢于GDP增长速度，在改革开放前，国内政府分派上实行“统收统支”，一方面实行“低工资、高就业”的政策，在GDP初次分派中个人所占比重较小，同步许多生活必需品由政府低价乃至无常供应。另一方面，国企利润乃至折旧基金几乎所有上缴国家，相应的，公司固定资产和流动资金投资均由国家拨付。在这种体制下，占GDP比重必然高，改革开放后，放利让权，提高居民收入，
14、取消许多支出，占GDP比重自然下降。2. 在改革开放刚启动的时候，为了加大市场配备社会资源的比重，我们曾将减少财政支出占GDP的比重作为改革目的加以追求，国家给公司减税，在减税让利的影响下，随着着财政收入占GDP比重的减少，财政支出占GDP的比重也一路下滑。1994之后财政支出占GDP比重上升的因素：1.1994年国内实行分税制改革，所谓分税制改革就是按中央与地方的事权，合理拟定各级财政的支出范畴。中央政府重要负责全国的国防、外交、武警、重点建设项目、中央政府的运作经费、中央所借外债的还本付息等，地方则负责地方政府机关的运作费用和本地区经济发展所需支出等。与此同步，根据事权范畴将现行税种划分为
15、中央税、地方税和中央地方共享税，即把关系到国家利益、实行中央宏观调控所必须的税种划为中央税、把同经济发展直接有关的税种划为中央地方共享税、把适合地方征管的划为地方税。此外还拟定了中央对地方税收返还的数额，并分设国税局和地税局，前者国负责征收中央税和共享税，后者负责征收地方税。中央政府但愿通过改革来集中必要的财力，根据分税制国家的通行做法，中央政府一般要占全国财政收入60%以上，中央支出占40%左右，然后通过转移支付的措施把20%左右的收入拨给地方政府，以缩小地区间的贫富。分税制改革的核心或者说“指引思想”是要提高“两个比重”，即提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。2.1998年之后，国内开始构建公共财政体制框架。这意味着政府职能由生产建设向公共服务转型，政府职能的重新定位对财政支出构造提出了重大的改革规定重要涉及四点内容：第一，进一步完善转移性支付制度，加大对中西部地区和民族地区的财政支持。第二，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。其中之后增长的财政支出记录项目就涉及环保、城乡社区事务、国土气象支出等，而这些所有是转移性支出。第三，公共财政开始逐渐覆盖农村的进程，财政支出越来越向教育、医疗，社保和住房等
