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1、华东理工大学硕士学位论文 第 46页南通市公众参与环境管理研究第一章 绪论1.1 研究背景及意义 研究背景进入20世纪后，随着人口的急剧膨胀和科学技术的迅猛发展，人类的活动极大地影响着他们赖以生存的环境：自然资源过度开发，污染物大量排放，生态恶化，环境严重污染，全球资源短缺，大自然给人类敲响了警钟。在工业发展较早的西方发达国家，经过两个世纪的大机器工业高速发展，已造成了严重的环境污染和环境公害事故，如20世纪3060年代出现的比利时“马斯河谷事件”、日本“四日市事件”、“水俣病事件”和美国的“洛杉矶光化学烟雾事件”等八大公害事故，造成重大人身损害和财产损失。1970年4月22日，美国环境保护主
2、义者组织推动了2000万人的大游行正式向环境污染宣战 金浩，欧阳讷，程子峰环境管理与技术北京：中国环境科学出版社，1994，显示出了公众作为环境保护主体的历史作用。随着社会经济的不断发展，环境污染与环境破坏也随之越来越严重，从而推动了西方国家的环境保护革命。在环境保护领域里，起初，人们总是把目光关注在政府和市场两大“巨头”上：政府作为“资源的权威性分配者”，理应担负起保护环境的重任 寿娅琼发达国家环境保护公众参与制度研究D上海：上海交通大学，2011；而市场则从另一渠道担负起保护环境的责任。政府主导，市场辅助，两者成为环境保护不可或缺的“两翼”。然而，“政府失灵”和“市场失灵”将公众参与推向了
3、环境保护的前台，公众参与已成为美国、日本、欧盟等国家环境保护领域的一个重要环节。此外，联合国、世界银行、经合会等国际机构或组织对公众参与也有明确的规定。可见，现在人们已经越来越重视公众参与环境保护的必要性和重要性。随着环境危机的加剧，全球环保浪潮日益高涨。各国的经验表明，公众参与极大地促进了环保事业的发展，公众参与环境管理从个别国家实践并已逐渐成为公认的环境法准则，现今大多数国家都在环境管理领域提出了公众参与的概念。公众（Public），狭义的是指直接受影响的个体，广义的是指社会中的每一个分子、成员；公众参与（Public Participation）是指，针对一个特定的事项，公众、厂家与政府
4、机构等不同利益团体之间，在法律所赋予的权利与义务范围内，为达成一致的共识与共同的目标所衍生出一系列的“联系、协调、沟通、妥协”等“双向对话、双向交流”的行为活动与过程；公众参与环境管理是指公众依法以各种形式和渠道参与决定、影响和帮助环境行政权力的依法有效行使，这其中主要包括：公众对自身环境行为和意识的提高，协助行政机关监督不法企业，督促行政机关积极充分地履行自己的职责。参与权是连接集体环境权和个人环境权的桥梁，实际上是通过国家立法，建立一种沟通和协调不同利益团体的谈判机制和协商机制。参与制度的建立，首先给予各种利益团体表达其各自利益要求的机会，从而有助于各方寻求利益的平衡点，减少了因环境保护的
5、巨大利益冲突引发的社会矛盾；其次作为民主法治的一项基本要求，公众参与、监督机制的设立可以防止因行政机关的违法和不当行为引起的环境破坏。各国有关公众参与的范围、形式、程序、途径以及法律保障日臻完善。随着社会的发展，我国公民的环境意识也日渐增强，参政议政民主管理的理念与时俱进，而环境问题又日益突出，因此需要公众积极参与环境管理。可以说，公众参与是世界潮流之所向，也是中国现实的需要。事实上，人们已经感受到了环境破坏的严重性，沙尘暴肆虐、淡水资源短缺、大气污染、水土流失、森林锐减、海洋污染及生物多样性减少等等问题开始被公众所关注，人们纷纷投身到环境保护的行列中，并且对政府职能的转变提出了更迫切的要求。
6、 研究意义公众参与环境管理，由于给予公众以参与管理社会的机会，既能提高环境保护的效能，并且顺应政府职能转变的历史潮流，所以在环保领域推进公众参与的积极意义勿庸置疑。然而，和需求不相协调的是，我国公众参与环境管理还处于一个较低的水平，即公众参与环境管理范围还比较窄，参与层次还比较低。尽管我国一直在研究如何在环境管理工作让公众积极参与进来，并不断进行着实践，但是公众参与的具体方式、途径、程序及法律保障依然很不完善，这就影响了公众参与的实际效果，使得公众参与在实践中存在一定的局限性。我国环保领域的公众参与现状，可以说仍然是讲的多、“官方”气氛浓，一般仅限于政府环保部门的宣传教育，散发材料，虽然也组织
7、一些征文、演讲、志愿者活动等，但真正能发动群众，推动公众参与的并不多。当前适逢政府职能转变和人们环保热情高涨之时，重提公众参与环境管理，正是推进这项事业发展的有利时机。本文通过南通市的实际案例深入解析存在的问题，并提出改进的对策建议，能够为南通市今后加强公众参与环境管理工作提供有益的指导，并且可以为其他城市提供借鉴。1.2 文献综述 国外文献综述国外，对公众参与环境保护的研究起步较早，相对比较成熟。从1950 年开始公众参与理论的提出，历经多年政府间的国际协调，基本上已经达成了共识，公众参与环境管理模式被写入了国际宪章以及各国的法规中。公众参与式管理模式最早出现在企业管理的行为科学领域，研究者
8、提出员工参与式管理，并将其运用在企业内部的小规模组织领域，期望通过员工参与管理的方法激励企业员工，提高决策接受度并灌输组织目标。之后公众参与的思想也被引入到环境冲突的解决当中。最早将公众参与引入环境管理领域的是美国，并且在二十世纪七十年代以来的环境立法中得到了充分的体现。马彩华中国特色的环境管理公共参与研究D北京：中国海洋大学，2007在美国，Jonathan 提出环境保护的一种廉价和绿色的新方法就是引入公众参与，它是基于市场体制和产权而非中央计划和官僚控制的有效公平环境政策的获得途径，这将有助于改善环保及降低成本。他呼吁美国人必须确保先进的环境观，这样不会牺牲美国政府创造和要保护的个人自由。
9、 Free，GreenA New Approach to Environmental Protection Jonathan HAdlerHarvard Journal of Law &Public Policy，2001，24从 1980 年开始，学者们进行了大量的实证研究，加强了研究深度，发现应该更加关注公众参与有效性问题的研究。从具体环境资源项目来研究公众参与的过程。Thomas Webler 和 Seth Tuler 依据哈贝马斯的公众参与交往行动理论，对森林管理决策过程的公众参与进行了评价，并推理得出良好参与过程的判断标准。 Webler and TulerFairness and
10、Competence in Citizen Participation：Theoretical Reflections from a Case StudyAdministration&Society2000，32：566-595Margaret A. House 对水资源管理的公众参与问题进行了研究，提出水问题的可持续性解决，需要普通公众参与水管理过程才可解决。 MargaretAHouseCitizen Participation in Water ManagementWatSciTech1999，40：125-130Brent SSteel 利用 1992 年美国国家公众环境态度和行为研究
11、数据，检验了环境意识和个体环保行为之间的关系。结果表明：意识强度同个体环保行为以及环境问题的政治积极性有关联。具有环境保护意识的这些受访者声称他们实际是“立足本地、胸怀全球”。另外还进行了人口统计学分析,发现妇女比男人更容易大量参与环境保护行为和政策问题，而且这种性别差异在年长者中表现更明显。 Brent SSteelThinking Globally and Acting Locally： Environmental Attitudes，Behavior andActivismJournal of Environmental Management，1996，47：27-36通过对 218 家
12、美国及德国制造企业的“制造弹性”对环境管理的影响效果进行了分析，说明美国和德国环境过程控制方面的差异。美国强调的是指挥、控制制造过程的监管，而德国的模式是最终产品处置的末端循环管理。厂商要衡量国家之间的分歧，然后利用总体规制灵活支持环境管理。因此，环境管理也要考虑跨越国际的背景。 Robert DKlassen ，Linda C，AngellAn International comparison of environmental management inoperations：the impact of manufacturing flexibility in the US and Germa
13、nyJournal ofOperationsManagement1998，16：177-194从公众参与主体的角度来考察参与效果的研究。Jacqueline Peel 专门对非政府组织（NGO）参与环境保护的效果进行了研究。全球环境问题往往是超越国界的，NGO 是环境保护中公益利益更有效的保卫者，超越了政府所代表的国家自身利益。他还检验了 NGO 迫使机构遵循环境法的机会，然后评估了增强 NGO 参与新的欧洲公约、公众参与决策过程和公平解决环境问题的可能性。NGO 应该参与到欧洲法院、世贸组织与其他国际法庭的决策过程，为公众提供一个参与国际环境决策的有效声音。 Jacqueline PeelG
14、iving the Public a Voice in the Protection of the Global Environment：Avenues for articipation by NGOs in Dispute Resolution at the European Court of Justice and World Trade OrganizationColorado Journal of International Environmental Law & Policy，2001，47：115-120从 1990 年开始学者将研究着眼于参与效果的评价，发现政府应采取何种模式、途
15、径、政策支持等使公众参与更有效才是问题的关键。John WDelicath 等人于 2004 年出版了环境决策制定过程中的交流和公众参与（Communicationand Public Participation in Environmental Decision Making）一书，书中研究了美国及其他一些地方在有关制定环境决策中起作用的人的信息交流过程。这些人包括：对环境问题感兴趣的公民，如普通老百姓和一些社会上的利益集团；行业代表，如科学工作人员和技术专家；政府机关，如参与环境决策的联邦政府官员。还通过大案例研究了能够从决策机制上直接参与或通过典论、呼吁等因素间接参与决策的个人和机构的行
16、为，揭示了公众参与对制定环境决策的影响程度，以及公开参与在很大程度上受到这些问题和解决途径如何定性表述和决策者信息交流的影响和限制。公众参与尽管没有找到具体的执行举措，但总可以找到一个最优的选择或是处理的案例。 John WDelicath，Marie-France Aepli Elsenbeer，Stephen PDepoeCommunication and Public Participationin Environmental Decision MakingAlbany，NY，State of University of New York Press2004桑德斯（Saunders and Early, 2008）等人通过研究发现，公众参与在环境影响评价制度中固然是
